理论探讨财政支农支出绩效评价的理论基础文／李洪涛m身穹着农村税费改革的不断推进政府取消农业税实行转移炮支付后国家新增财力的使用逐步向三农倾斜财政专f_，、“农业的投入，”，，农业生产由于受自然条件制约生产周期较长风险较大而且农产品单位价值较低且大多容易腐烂运输贮藏。，，，，项转移支付数额逐年增加加强农业财政专项资金管理提高，、不便。所以农业投资收益率，，一般低于其它部门在市场和利益，，财政资金综合绩效已成为我国财政管理和改革的重要目标其，驱动机制的作用下社会资源配置不利于农业发展在市场竞对于推动农民增收农村经济发展农业进步具有重要意义、、一。争中往往处于不利地位，。由农业生产条件差异所带来的收益的，、财政介入农业发展的理论依据财政介入不稳定性也使许多投资主体特别是以赢利为目的的投资主农业对国家财政以及整个社会活动直接或间接地做出贡献然而农业生产的特殊性又需要财政的大力支持，。体都不愿涉足农业它不仅很难吸引资本技术劳动力等资源，、、进入农业甚至连农业内部的资源也大规模地向效益较高的非，农业发展的必要性主要有以下几点理论依据：首先农业经济中存在着广泛的外部效应，，。农业部门转移这时国家财政只有担当起农业的保护者加大。，，农产晶的生产政府投资才能抵消，一部分风险所带来的损失才能保证农业，有其特殊性其突出的表现便是农业生产具有自然和市场双重风险这使得农业经济中存在外部效应有市场失灵的现象从，，，投资收益的稳定性，。综上由于农业经济发展过程中存在外部效应农产品供，而需要财政介入以弥补这些缺陷、。农业基础设施建设农业科、，求的不稳定性以及农业投资收益率较低等问题农业仅仅依靠，技推广农业教育和培训等方面是农业生产的重要组成部分，，自身力量通过市场手段很难达到可持续的发展而必须依靠政，构成农业可持续发展必不可少的要素但是这些产品和服务不可能全部由市场提供因为在提供这些产品和服务过程中存在，府财政的扶持据。，这为财政介入农业发展提供了可靠的理论依很强的外部效应。农业科研科技推广农户教育之类的投资对、、二、财政支出绩效评价的原则，农业发展是至关重要的然而所有这些投资依靠单个的农户或，发达国家和发展中国家的发展经历和实践经验都表明政组织成为较大集体的农户来办是很困难的只能由政府财政来，府对农业进行支持和保护极为必要法。，这是世界各国的通行做，承担。因此凡是具有外部效应以及牵扯面广规模巨大的农业，、财政农业支出作为政府调控和保护农业的主要措施在其。投资都应该由政府财政承担显然农业经济中存在外部效应，。，中发挥了相当重要的作用然而当今财政支农资金使用的低效率已成为世界各国政府普遍面临的问题，。是各国政府无，例外地对农业领域进行大量投资的关键所在其次农产品供求关系具有不稳定性农业是个特殊的一。因此为提高支农资，一。金的使用效率对其加强管理已经势在必行。生产部门。从农产品的供给来看它受自然条件及市场价格的，发达国家对财政支出绩效的评价工作已成为政府加强宏，双重影响不仅波动很大而且带有明显的周期性，，。从农产品的观管理促进提高政府资金运行效率增强政府公共支出效果，，需求来看农产品作为人类生存的基本条件其需求量是相对稳定的相对稳定的需求与不规则波动的供给形成了农产品，，的关键手段改革的。在我国随着社会主义市场经济的不断完善以及，，，。，公共财政框架的逐步建立对财政支出进行绩效评己成为财政一供求关系的不稳定性进而使农业部门的生产条件经常处于不稳定的波动之中另外农业生产周期较长完全依靠市场价格，。，，项重要课题。所谓财政支出绩效评价是指运用科学规范的绩效评价，、调节的农产品供给会有，个明显的滞后期从而使供求状况难以依靠生产者自身的力量及时调整到位农产品供求的不稳一，方法对照统，一的评价标准按照绩效的内在原则对财政支出，，、。定性一使得农业生产很难依靠自身力量通过市场加以克服进步又会强烈干扰国民经济的正常运行所以为了稳定农业，，行为过程及其效果包括经济绩效社会绩效和政治绩效进行的科学客观公正的衡量比较和综合评判进行财政支出绩效评、、。。，，并进一步稳定整个国民经济政府财政必须广泛介入农业的生，。价不仅仅是对财政支出使用情况进行评价和监督其根本意义更是以财政支出效果为最终目标考核政府的职能实现程度，，，产和销售中，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量和质量其。。第三农业投资的收益率偏低，农业发展的根本途径是提一核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系形成。一高农业生产率而提高农业生产率的必要条件之就是增加对种新的面向结果的管理理念和管理方式以提高、，里曩中国农业会计2009—5理论探讨 政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。 ２．系统论町以帮助我们在研究绩效评价系统各个具体问题 一般而言，对财政支出综合绩效评价应遵循以下几个原 时注重研究它们之间的关系及其相互的影响。 则： ３．系统论有助于我们树立从战略角度对绩效评价系统进行 １．科学性原则。财政支出综合绩效评价必须客观地反映财 全面研究的观念，以促进战略目标的实现。 政经济运行的性质、特点，确保评结果的科学性和准确性。 （三）信息论 ２．系统性原则。财政活动是一种以政府为主体的活动，财政 信息论是关于信息的本质和传输规律的科学理论，是研究 职能是政府职能的重要组成部分，财政职能的发挥与社会、经 信息的计量、发送、传递、交换、接收和储存的一门新兴学科。绩 济系统有着密切联系，换句话讲，影响财政支出综合绩效的因 效评价系统作为管理控制系统的组成部分，是管理信息系统的 素是多方面的，并且各因素之间也有着相互联系，所以必须用 一个分支，与会计信息系统有着非常密切的联系。当前，正处在 系统分析的思想，设计评价体系。 “信息革命”的新时代，有大量的信息资源可以开发利用，信息 ３．综合性原则。财政支出综合绩效评价应该综合、全面地反 论的基本原理对绩效评价系统的形成、评价指标的确定和取得 映财政运行的规模、效益以及发展等状况。 以及绩效评价系统运行等方面的指导作用将是相当明显的，而 ４．可比性原则。财政支出综合绩效评价体系设计要考虑到 且还有助于在绩效评价系统中形成一种信息优势。 在不同地区、不同资源状况和不同经济发展状况之间的可比 （四）行为科学 性，选取指标尽量用相对指标。通过比较，便于总结经验，发现 行为科学是２０世纪２Ｏ年代末３Ｏ年代初发展起来的一门学 问题，引导一个地区向高水平看齐，达到提高财政支出综合绩 科。它从社会学、心理学的角度研究和管理社会结构、环境条 效的目的。 件、人与它们之间的相互关系以及人的动机及其所产生的行为 用于绩效评价的理论和方法有很多，而每种评价理论和方 对提高工作效率、发挥主观能动性的影响。行为科学的基本思 法都有其适应的评价范围，评价范围或者评价对象不同选择的 想是把人视为“社会人”而不是“经纪人”。行为科学是以“社会 评价方法和理论将会有所不同。因此在评价过程中究竟选择哪 人”为基本假设，研究人的行为与各种需求的关系，并用满足这 种方法来进行评价应视具体情况而定。 些需求的方式来规范、引导人的行为的一门学科。行为科学的 三、常用的绩效评价理论 基本思想对绩效系统的设计及运行的影响主要表现在： （一）控制论 １．绩效评价系统与战略实施计划密切联系，涉及生产经营 控制论是具有方法论意义的科学理论。控制论的理论、观 活动的全过程。不同部门、不同职能领域工作的改善都与人的 点，可以成为研究各门科学问题的科学方法，它们包括控制方 行为有关，这些改善都将通过绩效评价系统体现出来。 法、信息方法、反馈方法、功能模拟方法和黑箱方法等。控制论 ２．设计的评价指标和评价标准应具有可控性和激励性。 的理论观点在其发展过程中与其他学科结合后相继出现了工 ３．在评价标准的制定过程中，应实行参与式的民主管理方 程控制论、人工控制论和经济控制论等多种分支的新兴边缘性 式。 学科。目前，它已被广泛运用与人类社会和经济管理等系统之 （五）代理学说 中，逐渐成为一门多学科技术之间互相渗透的综合性学科。对 代理学说产生于２０世纪７０年代初，它建立在经济学、信息 绩效评价系统的研究产生直接影响的是经济控制论，控制论对 论及组织学等理论的基础之上。代理学说中，委托人和代理人 绩效评价系统研究的影响主要体现在：通过运用控制论的基本 都被假定为理性的追求经济利益最大化的个体，由于委托人与 原理，可以充分地认识到绩效评价系统程序各个环节的功能， 代理人的利益不一致，代理人为了追求自身效用的最大化，而 设计控制的节点，实现绩效评价系统的目标。 是更多地考虑风险规避和自身利益，从而产生了道德风险、逆 （二）系统论 向选择等问题。代理学说指出了在委托人与代理人之间的利益 系统论是研究系统的一般模式、结构和规律的学问，它的 冲突时，强调信息在绩效系统中的重要作用，对研究如何建立 核心思想是系统的整体观念，系统的整体功能是各要素在孤立 健全绩效评价信息系统有着重要启示，具体表现在： 状态下所没有的性质。系统论的基本思想方法，就是把所研究 １．促使委托人选择能将委托人与代理人利益相统一的评价 和处理的对象当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系 指标。 统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性。系统论对绩效 ２．在建立评价标准时，要防止产生棘轮效应。 评价系统的影响主要体现在： ３．编制预算时，采取由下向上的方式进行。 １．系统论可以为绩效评价系统的建立提供一种观念上的指 ４．绩效评价指标应考虑风险分担。 导，有助于我们从完整、系统、全面的角度去分析和研究绩效评 作者单位：农业部财务司 价系统及其相关的问题。 （责任编辑：广大）