内蒙古牧区剩余劳动力转移就业引导机制研究

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路冠军

 2012-07-13 14:49:00 来源：《农业经济》2012年第3期

摘要：伴随着经济社会的发展，以及牧区生态补偿机制的广泛实施，牧区剩余劳动力转移问题引起广泛关注。牧区剩余劳动力转移的持续发展，需要加强牧民主体视角基础上的转移就业引导机制研究。本文在明晰转移就业引导机制实施必要性的基础上，从资本引导、社会引导、市场引导、制度引导四个方面，阐述了牧区剩余劳动力转移就业引导机制的具体内容。最后，针对转移就业引导机制实施的多维主体、客观对象、外部环境，系统论述了牧区转移就业引导机制实施的长期性与复杂性。

关键词：内蒙古，牧区，转移就业，引导机制

引论

基金项目：内蒙古农业大学哲学社会科学基金项目“行动者导向视角下草场资源管理的实证研究(编号：2011yb14)；内蒙古哲学社会科学基金项目”内蒙古牧区劳动力转移就业问题研究(编号：10C017)。

农民工打工收入占总收入的比重增加，劳动力流动对缓解家庭贫困具有积极的影响效应；同时，伴随着经济社会的日益发展，农民工开始成为现代化建设的重要力量。同农村剩余劳动力转移一样，牧区剩余劳动力转移就业同样具有重要

意义。就单纯从草原生态保护角度来说，近代以来大规模的人口迁入，内蒙古牧区人口数量大幅增加，1949年内蒙古自治区牧业入口为26.3万，2005年时为167.4万，2005年比1949年增长536.5%，同期全国人口由54亿增长到13.06亿，增长141.85%。总之，由于大量非牧业人口的涌进，使得草原人口的增长率远远高于农村，这种人口的机械增长，造成资源压力的增文和生态环境的破坏，过度放牧导致的荒漠化问题日益严重，因此，要保护草原生态，实现人口数量与草原承载力的平衡，牧区剩余劳动力转移成为关键。从2000年以来，内蒙古地区陆续开始实施休牧禁牧政策；据新华网报道，截至2010年4月，内蒙古自治区对近7亿亩草原实行休牧禁牧，约占全区草原总面积的53%。对于这些实施休牧禁牧的牧区，虽然依靠国家的生态补偿资金可以维持牧民的基本生存，但考虑到可持续生计问题，仍依赖于相对剩余劳动力的转移就业。

基于牧区转移就业问题重要性的认知，很多地方基层政府非常重视剩余劳动力转移就业工作，但相关的政策措施不仅缺乏协同作用机制，而且更多的是从结构意义上论及转移就业问题，而结构主义视角下的分析往往忽视行动者的主观认知与行动能力，导致许多政策措施缺乏可操作性。具体表现在，现实中的很多地方政府，为了应对上级政府的政策要求，单纯追求剩余劳动力转移数量，无视转移劳动力在这一过程的主体需要，导致出现被转移劳动力大批“回流”的现象。例如，2005年东乌旗组织的265名牧民青年赴呼和浩特市汉鼎光电有限公司和蒙牛集团务工，这些人员中先后有141人回流，回流率达到53.2%。这些现实案例启示我们，必须注重牧民主体视角基础上的转移就业引导机制研究。

一、转移就业引导机制的必要性分析

引导机制必须契合牧区剩余劳动力转移就业的现实，才能针对性的作用于具

体的转移过程；而剩余劳动力转移就业的现实，既要关注剩余劳动力的个人特征，又要关注群体特征，以及转移就业的社会性后果等层面的问题。

(一)个体主观因素的制约

从更深的层次来讲，牧区剩余劳动力转移到城镇就业，从根本上讲，是从牧业文化转移到商业文化，心理上发生了巨大的转变。同时，从前牧民生活在草原上，本性是耿直、诚信和豪爽，而在迈进了城镇生活之后，就要接受文化的世俗化过程，而这一过程是相当漫长、痛苦的。其次，语言和生活习俗的不同，使牧民工难以与他人沟通，致使社交范围狭窄，心理上产生孤独感，心理压力加大，因而许多牧民不愿外出打工，把草原看作是唯一的生存之道，不愿意从事第二、三产业。之外，一些剩余劳动力由于劳动技能和知识水平相对较低，难以适应城市对劳动力的需求，即便有机会也只能转向非农非牧产业中的苦脏累岗位，从事简单劳动。这样不仅限制了农村牧区劳动力的深层次转移，还降低了输出巩固率。

(二)转移就业呈现盲目性自发性

尽管建立了各级劳动力转移工作制度，但参与的政府部门不多，有的还是群众团体，协调的力度明显不够。例如，虽然苏木、镇和办事处成立了劳动服务机构，但人员经费的限制使得难以有效发挥从事劳动力转移的协调、服务、培训等职能；农村就业信息服务网络不健全，难以提供及时、准确的劳动力供求信息。而与此同时，一些牧民与外界接触少，缺乏沟通，信息量小，想出去打工，不知到哪里去、该干什么；想学技术，也不知要到哪里去学；因此，当前劳动力转移主要依靠社会关系网络，自发性和盲目性很大，上当受骗现象和劳资纠纷时有发生。

(三)转移就业伴生的诸多社会问题

二元结构背景下延伸出的社会问题也影响着牧区剩余劳动力的转移。首先，牧民外出打工，在户籍管理、公共服务等很多方面都受到限制，以农牧民工社会保障为例，目前的养老医疗保险仍主要坚持属地原则，即使很多城镇的社会保障制度改革尝试着惠及农牧民工，但仍难以适应农牧民工流动性大的特点，存在诸如转移接续困难等现实障碍；其次，农牧民工外出务工也改变着他们与家庭成员之间的关系模式，伴随着牧区剩余劳动力的转移，会出现牧业女性化、留守老人以及留守儿童等经济社会问题，牧业生产、老人养老、子女教育等都会受到相应影响，这些问题也阻碍着牧区剩余劳动力的转移。

二、牧民视角下转移就业引导机制的阐释

基于牧民主体需要视角，并结合宏观经济社会发展的背景，本文将主要从资本引导、社会引导、市场引导、政策引导四个方面分析转移就业引导机制。

(一)资本引导

Scoones(1998)认为，生计由生活所需要的能力、资本(包括自然的、物质的、人力的、金融的和社会的资本)以及行动组成，这一切决定了个人和农户获得收入的活动。增强牧区剩余劳动力生存与发展能力，应该以“资本输入”为核心，提高他们的行动能力，其中人力资本的提高最为关键。

伴随着企业技术革新，对劳动力的文化知识水平与技术程度提出了越来越高

的要求，而文化知识水平与技术程度的提高依赖于牧民教育与培训。现阶段的教育分为职业教育和学校教育。职业教育是提高劳动力素质的重要手段，以技术、法律为主；其中技术教育要直接面向市场，并要结合牧民总体知识水平相对较低的特点，在教育过程中要强化实践教育，充分发挥个人的动手能力。而法律知识方面的教育，要结合特定案例，编制民族语言的“牧民工就业法律和知识手册”等，让牧民工掌握法律，使用法律保护自己的合法权利。另外，牧区剩余劳动力转移经历的时间可能要比农村更长，因为它含有少数民族牧民要经历文化系统转变这样的漫长而痛苦的过程。从长远的牧区剩余劳动力转移的角度来考虑，相对于职业教育，牧区学校教育，特别是义务阶段教育更具基础性意义。

此外，把有关促进剩余劳动力转移的优惠政策等翻译成民族文字发给牧民，让牧民充分了解，以解除他们的后顾之忧，鼓励他们进城就业。同时，利用媒体大力宣传当地生存条件日趋恶劣和增收渠道面临的严峻问题，促使牧民克服惧外心理，坚定外出就业的决心，增强转移就业的主动性和积极性。

(二)社会引导

所谓社会网络是指与一定社会资源相联系的行动者及其关系组成的结构。社会网络是影响牧区剩余劳动力转移的重要因素，发挥着提供就业信息、参照群体和社会支持等诸多方面的作用。

牧民向城市转移就业的过程可以看作从传统走向现代的过程，在这一过程中，社会网络作为一种可以跨越传统与现代的人际传播渠道，发挥着现代传播媒介无法替代的作用。在传播就业信息方面，电视、报纸、中介机构等提供的信息虽然丰富，但都是非人格化的、抽象的符号，给人以冰冷冷的感觉，让身处“熟

人社会”中的牧民觉得陌生和遥远，缺乏可信度和亲和力，而社会网络通过各种熟人关系提供的就业信息就被认为可信度比较高。同时，作为一个参照群体，先前实现转移就业的牧民可以给后来的转移就业者提供一个形象化的说明，从而起到良好的示范作用。之外，牧民转移就业的过程，也是一个从“熟人社会”走向“陌生人社会”的过程，面对城市生活时的无安全感、焦虑和恐惧，牧民社会网络可以给牧民提供有效的社会支持和心理依赖，摆脱处于困境中的无力感。

为了充分发挥社会网络在牧民转移就业中的积极引导作用，首先，加强与那些顺利实现转移就业牧民的联系，通过经验交流等形式，发挥示范作用，如果在他们的带动下，有些牧民实现了转移就业，嘎查和苏木等公共组织可以给予相应奖励，强化他们的积极性。其次，可以尝试以嘎查或苏木为单位，在城镇建立相应的牧民协会，类似的协会既可以收集相关的就业信息，包括用人单位、就业岗位、劳动内容、工资待遇和生活条件等，然后通过各种渠道传播给其他未顺利实现转移就业的牧区剩余劳动力，从而提高成功转移的机率；当然，这些协会也可以在维护和保障牧民工的各项权益中发挥积极作用。

(三)市场引导

类似于大学生就业工作的市场导向问题，牧区剩余劳动力的转移就业也应该坚持市场导向，这样才能实现转移就业的可持续性。

首先，加速培育农村牧区劳动力市场。需要在劳动力宏观管理政策和就业总体规划的指导下，逐步建立起有组织、开放型的农牧业劳动力市场，建立和健全包括就业信息、咨询、职业介绍、培训在内的一条龙社会化就业服务体系，同时，清理限制农村牧区劳动力转移就业的政策，完善劳动法规以及劳动力市场管理制

度，规范劳动力市场用工行为，为劳动者营造一个凭自身素质公平竞争就业的环境和氛围。

其次，在一些具有资源、交通等便利条件的牧区，以市场需求为导向，充分发挥其剩余劳动力的优势，发展类似畜牧产品深加工的一些劳动密集型产业，努力实现剩余劳动力在不同产业之间的就地转移；之外，结合特定企业的需求，尝试通过订单式培训的形式，实现牧区剩余劳动力的跨地区转移就业。

以笔者所调研的赤峰市长胜镇为例，作为敖汉旗的一个人口大镇，富余劳动力26万人。该镇成立了长胜劳务有限公司，以人力资源开发、技能培训、国内外劳务输出、劳务派遣、职业供求信息发布、劳务维权为主要业务。另外，该镇围绕市场搞培训，以培训促输出；聘请有相关技能知识的人员担任业务指导教师，在培训过程中，邀请用工企业的技术人员参与培训工作的指导和全程监督；培训结束时进行理论和实践操作考试，严格按照用工企业的用工条件和标准为企业“量身定做”劳务人员。总之，通过市场导向的培训机制，提高务工人员素质，实现了由输出体力型向输出技能型的转变，提高了“长胜劳务”知名度。

(四)制度引导

随着市场经济体制的逐步建立，户籍制度、土地制度、社会保障制度已经成为“计划经济”的最后堡垒，在推进城市化的进程中，其制约性逐渐显现出来，而且愈加明显。深化配套制度改革，对于牧区剩余劳动力的转移具有重要意义。

首先，深化户籍制度改革，对于促进转移就业具有基础性意义。长期存在的城乡二元体制阻碍了城镇对于牧区剩余劳动力的吸纳，特别是现有的城镇公共服

务供给更是以户籍制度为基础建立起来的，牧民难以享受与市民同等的社会保障待遇，因此，出于生计安全的考虑，许多剩余劳动力始终徘徊在城镇与牧区之间，这是我们牧区剩余劳动力输出巩固率长期处于较低水平的重要因素。因此，深化户籍制度改革，赋予同等的社会保障享受资格，有助于促进牧区剩余劳动力向深层次转移，并逐步提高转移劳动力的巩固率。

其次，改革现行的草牧场承包政策，倡导草牧场适度流转制度。草牧场承包政策的实施有其特定社会环境，但总体来讲，这一政策改变了传统的游牧生产方式，与草场生态退化具有一定的相关性，而且也制约了牧区剩余劳动力的适时转移。草牧场使用权的有偿转让既有利于实现畜牧业的规模经营，也有助于牧区剩余劳动力的转移就业。但是，基于牧区剩余劳动力转移的长期性和复杂性，需要保障牧民长期草牧场承包权的基础上，“对于草牧场租赁过程中的短期行为需要加以有效约束，是完备草牧场流转制度中的新问题”，例如，笔者在某些牧区调研中发现，很多当地牧民选择把草场租赁给出价更高的外地人，而外地人的一些短期开垦行为会严重影响当地草原生态。

第三，地方政府出台的一些具体的政策措施也有助于推进牧区剩余劳动力转移。一是，一些培训制度有效提高了农牧民参与培训的积极性，提升了农牧民的技能，拉动了农牧民进城就业。例如，乌拉盖管理区出台的《农牧区劳动力转移就业培训补贴办法》，以农村牧区常住户口，年龄在18——40周岁，有就业能力和培训愿望，通过参加从事二、三产业所需职业技能培训，实现转移就业的农牧民为培训对象。培训费用每人3000元以下的，按实际费用给予全额补助；培训费用每人3000元以上的，给予补助3000元。二是，地方政府可以选择利用相关政策，强化企业对于牧区剩余劳动力的吸纳能力。例如，2009年出台的《内蒙古自治区人民政府办公厅关于大力发展我区建筑劳务分包企业促进农村牧区

剩余劳动力转移并实现稳定就业的通知》中明确论及“扶持发展我区建筑劳务分包企业、促进农村牧区剩余劳动力向建筑业转移并实现稳定就业”。三是，通过一些制度规范，引导用工单位与转移就业牧民签订劳动合同，以便依法维护转移就业牧民的合法权益，例如，2003年开始实施的《内蒙古自治区劳动合同规定》，就起到了一定的引导与规范作用。

三、转移就业引导机制实施的系统性思考

近年来，“发展主义”主导下的现代化建设背景下，以及长期存在的压力型体制，使得一些地方政府在政绩的驱动下，通过强迫牧民进城，片面追求城镇化的发展，很多牧民面临着“被转移”的命运，此举导致许多现实社会问题的出现。例如，很多牧民背井离乡，在完全陌生的文化环境中艰难生存，当遭遇病患等风险时，变处于孤立无援的境地，进而导致许多社会冲突的出现。总之，我们既要充分意识到构建以牧民为行动主体的剩余劳动力转移就业引导机制的重要性，又要意识到引导机制的长期性与复杂性。

首先，从引导机制实施的主体来看。结合引导机制内容的具体阐释，我们可以看到就业转移引导机制的实施主体主要有政府、市场与社会三个层面。但当前的牧区剩余劳动力转移就业引导过程中，更多的是社会力量自发在起作用，政府与市场的作用难以与之形成合力。实现转移就业引导机制的持续健康运行，发挥政府主导、市场运作协同作用的基础上，更需要强化社会力量的集体行动，而这需要一个长期的发育过程。

其次，从引导机制实施的客观对象来看。牧区剩余劳动力转移就业引导机制的实施对象，主要有以下几类，第一类是一些不善长经营牧业的非原住人口，这

类人的收入比当地牧民高，但由于不懂得草原畜牧业的经营之道，对草场的掠夺十分厉害，如果继续滞留在牧区，则对草场资源、生态环境的掠夺日重一日。另外，之所以转移这些人是因为他们对城镇的适应能力更强，更容易获得成功转移。第二类是经营牧业困难的当地人；这一类人没有自己的牲畜，草场也已经出租了，生计维持存在困难。如把这类人转移，则其生计或许会出现转机。第三类是愿意转移的牧民对那些积极主动想转移的牧民，应当鼓励、支持其转移。不同的实施客体，需要我们应用不同的引导策略，需要我们在具体的转移引导过程中加以区分。

第三，从引导机制实施的外部环境来看。外部环境的复杂性主要体现在微观与宏观两个方面；微观方面，目前内蒙古农村牧区仍有相当数量、处于劳动年龄内的剩余劳动力无业可从，他们受个人知识、技术水平以及家庭环境等方面因素的制约，短期内难以实现转移就业。而宏观方面，在今后一段时间内，受人口增长惯性以及生态环境恶化、牧业吸纳劳动力能力下降的影响，广大牧区仍然会产生更多的剩余劳动力。另外，随着技术改造和升级步伐加快，乡镇企业吸纳劳动力的能力相对减弱也会导致农村牧区劳动力剩余。

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（作者单位：展学院）

中国农业大学人文与发 内蒙古农业大学人文与社会科学学院