中国的规划环评之路依旧漫长——从实证角度评析我国规划环评与建设项目环评之间的矛盾与整合

广西政法管理干部学院学报　第２６卷第１期　ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＧＵＡＮＧＸＩＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＶＥ　Ｖ０１．２６．Ｎ０．１　２０１１年１月　ＣＡＤＲＥ　ｌＮＳＴＥ几ＪＴＥ　０Ｆ　ＰＯＬｎ１［ＣＳ　ＡＮＤ　ＬＡＷ　Ｊａｎ．２０１１　中国的规划环评之路依旧漫长　从实证角度评析我国规划环评与建设项目环评之间的矛盾与整合　闫高丽　（上海交通大学，上海２００２４０）　【摘要】目前我国的环境影响评价法律中对于规划环　建设项目作为城市规划的组成部分，在其进行环　评和建设项目环评之间的关系没有十分明确的规定，尤其　境影响评价时必须要符合事先已经历规划环评的　是建设项目作为规划的组成部分，在其进行环境影响评价　时必须要符合事先已经历有效的规划环评的城市规划。这　城市规划。　一样建设项目的环评才能够更加真实地反映出其对当地生　、建设项目环评和规划环评的内容　态环境和城市功能规划的综合影响。从０７年厦门ＰＸ项目　我国环评第十七条规定建设项目的环境影响　迁址、北京六里屯垃圾焚烧项目、２００９年珠江三角洲石化　报告书应当包括下列内容：　（一）建设项目概况；　项ｌｌｆ迁离案，到２０１０年安庆石化剧毒项目环评遭遇强烈抵　（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对　制等一系列事件中无不反映了建设项目环评融入城市规　划环评的重要性。因此，现实的需求呼唤法律的明确规定，　环境可能造成影响的分析、预测和评估；（四）建　值此环保法修改之际。立法者可以考虑在环保基本法里对　设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（五）　此进行明确的规定。　建设项目对环境影响的经济损益分析；（六）对建　【关键词】规划环评；建设项目环评；矛盾；整合　设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价　【中图分类号］ＤＦ４６　【文献标识码】Ａ　的结论。其中并没有规定建设项目的环境影响报　【文章编号１１００８—８６２８（２０１１）０１－０１１１・０６　告书中应当写明该项目是否必须是在经过环评程　在２０１０年８月份安庆市环保网站上刊登的　序的城市规划范围内。２００９年国务院出台的《城　《安庆新曙光精细化工有限公司１．２万吨／年乙二　市规划环评条例》第二十三条规定：“已经进行环　胺四乙酸（ＥＤＴＡ）项目环境影响评价第一次公示》　境影响评价的规划包含具体建设项目的，规划的　遭到当地群众的强烈抵制，其主要原因除了公示　环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评　内容中对项目造成的污染和采取的防止措施明示　价的重要依据，建设项目环境影响评价的内容可　的不够详尽外，最重要的原因是因为该项目的选　以根据规划环境影响评价的分析论证情况予以简　址正好位于安庆市的居民聚居地，并且该项目最　化。这其中也并没有明确规定建设项目的环评必　初也未通过规划，与安庆市新城东区整体功能规　须符合规划环评。　划不符。此案例中反映出来的建设项目环评和规　第十条专项规划的环境影响报告书应当包括　划环评之间的矛盾：“一个建设项目环评问题不大　下列内容：（一）实施该规划对环境可能造成影响　的项目，放到大的城市规划、附近小区就显得非　的分析、预测和评估；（二）预防或者减轻不良环　常有问题”。此问题从Ｏ７年厦门ＰＸ项目迁址、北　境影响的对策和措施；（三）环境影响评价的结　京六里屯垃圾焚烧项目、２００９年珠江三角洲石化　论。２００９年国务院最新出台的《规划环评条例》第　项目迁离案，到２０１０年安庆石化剧毒项目环评遭　八条规定：“对规划进行环境影响评价，应当分析、　遇强烈抵制等一系列事件中无不反映了建设项目　预测和评估以下内容：（一）规划实施可能对相关　环评融入城市规划环评的重要性。但是目前我国　区域、流域、海域生态系统产生的整体影响；（二）　的环境影响评价法律中对于规划环评和建设项目　规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影　环评之间的关系并没有十分明确的规定，尤其是　响；　（三）规划实施的经济效益、社会效益与环　［收稿日期］２０１０．１０．２１　【作者简介］闫高丽，女，河南安阳人，１９８８年５月。上海交通大学０９级环境资源法专业研究生。　境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关　系。　门市就ＰＸ项目举行了两场公众参与的座谈会，有　９９名市民代表参加，８５％以上的代表反对ＰＸ项目　继续兴建。１月上旬，当地政府顺应民意，做出了　关于建设项目环评和规划环评的内容只有在　２００９年《规划环评条例》有所涉及。其中第二十　Ｐｘ项目迁址建设的决定。　２．北京缓建六里屯垃圾发电项目　２００７年４月，北京市规模最大的垃圾焚烧发　电项目——海淀区六里屯垃圾焚烧发电厂破土动　三条规定：“已经进行环境影响评价的规划包含具　体建设项目的，规划的环境影响评价结论应当作　为建设项目环境影响评价的重要依据，建设项目　环境影响评价的内容可以根据规划环境影响评价　的分析论证情况予以简化。”　这其中也并没有明　确规定建设项目的环评必须符合规划环评。　二、典型案例分析——从０７年厦门Ｐｘ项目　到２０１０年安庆石化项目　１．０７年厦门ＰＸ项目　工。这个垃圾焚烧厂紧邻六里屯垃圾填埋场，备　受臭气“熏陶”的周边居民，将不得不面对垃圾　焚烧产生二嗯英等有害物质的困扰。附近居民质　疑该发电厂项目的环评报告，并不断上访强烈反　对建设垃圾焚烧发电厂项目。３月１４日，六里屯　居民１２７人联合向北京市环保局提交《行政复议　书》，要求撤销对六里屯垃圾焚烧发电厂环境影　响报告书的批复。　早在１９９５年，北京市环保局对垃圾填埋场进　行环评审批时就曾明确指出：　“从环境保护的角　度考虑在此地建设垃圾填埋场是不适宜的，不采　取妥善防治污染措施直接填埋垃圾更是绝对不能　允许的，填埋场界外５００米之内不宜兴建永久居　住设施、现有设施应予搬迁”。然而ｌ０年来，当　地政府并未认真落实上述要求，反而在附近接连　新建了中海枫莲山庄、秋露园、百旺茉莉园等小　区，使厂址周围的环境功能发生了较大变化。　根据我国《生活垃圾填埋污染控制标准》的　２００７年６月７日，国家环保总局通过其政府　网站向新闻界通报说，厦门市应立即对全区域进　行规划环评。在通报中，国家环保总局副局长潘　岳说，中国目前面临的环境污染问题大多是布局　性和结构性问题，这源于在当初工业化和城市化　快速发展时，较少在宏观决策和整体规划上考虑　环境与资源因素。　厦门海沧ＰＸ项目就是典型的一例。海沧ＰＸ　项目于２００５年２月通过环评审批，就单个项目看　是符合环保要求的。但事后国家环保总局却发现　海沧工业区发展与海沧新城建设之间的矛盾日益　突出。ＰＸ项目所在的海沧一嵩屿地区已形成化工石　化工业项目集中的大型工业区，但该区域还在规　划建设以居住为主要功能的海沧新城。这种矛盾　的规划布局，使得单个看符合环保标准的项目却　变成了高风险项目。为此，国家环保总局曾要求　厦门市对海沧新市区与南部工业区进行规划环　规定，生活垃圾填埋场不得建在居民密集居住区、　地下水补给区、洪泛区、淤泥区。另外，根据２００６　年６月１日国家环保总局、国家发改委《关于加　强生物物质发电项目环境影响评价管理工作的通　知》的规定，在大中城市建成区和城市规划区以　及城镇或大的集中居民区主导风向的上风向不得　新建生活垃圾焚烧发电项目。　鉴于六里屯垃圾焚烧发电项目地处环境敏感　评，但当地政府进展缓慢，国家环保总局不得不　对该区所有化工石化建设项目暂缓审批。　根据厦门市政府的要求，国家环保总局表示　将组织有关专家推动厦门市全区域的规划环评，　就厦门市的环境承载能力、城市发展定位、总体　空间布局、生态功能分区等问题进行深入研究并　提出综合性建议。如不符合规划环评要求，包括　区，在卫生防护距离是否准确、周边环境容量是　否能满足需求、工程地质是否符合条件等关键问　题上，还需北京市环保局更大范围地组织专家进　一步论证，尤其要充分听取公众意见，更好地依　ＰＸ项目在内的重化工项目都将予以重新考虑。　２００７年７月，中国环境科学院受厦门市政府　委托，承担备受关注的“厦门市城市总体规划环　境影响评价”工作。１２月５日，　《厦门市城市总　体规划环境影响评价》完成专题报告，进入为期　１Ｏ天的“公众参与”阶段。１２月１３日和１４日厦　法决策、民主决策、科学决策。６月７日，国家环　保总局公布了对北京海淀区六里屯垃圾焚烧发电　项目的行政复议决定：该项目在进一步论证前应　予缓建，并全面公开论证过程，扩大征求公众意　见范围。　据有关人士透露，到目前为止，有关方面仍　①　自然之友编著￣２００８年中国环境绿皮书　一“艰难推进之中的“规划环评”　ｌ１２　然没有批准这个项目上马。　性。通过对其分析可以得知，目前存在的问题是　３．０９年珠江三角洲石化项目迁离案。　大部分的建设项目在进行环境影响评价时并没有　２００６年６月，中科南沙炼化一体化合资项目　切实考虑到规划环评的结果，即该建设项目和城　获国家发改委立项。２００７年ｌ１月起，中科南沙炼　市规划是否相符。从０５年的厦门ＰＸ项目事件到　化一体化项目的前期工作已经在广州南沙港区陆　最近的安庆剧毒石化项目环评公示遭强烈抵制的　续展开。项目的土地平整工程招标工作已自２００８　事件，都反映出类似的问题。建设项目的环评结　年１月起展开。ｗ２００７年８月１２日，国务院常务会　果即使符合标准，但如果不符合整体规划环评的　议原则通过了《环境规划评价条例》，也就是环评　要求，也不能获准建设。在安庆剧毒石化项目事　法的实施细则，明确了“先做功能区划的评估，推　件中，居民反对呼声最强烈的即是该项目的选址　动区域环评，再做具体项目评估”的原则。　是在城市的居住区和商业区内，而不是在原先规　按规定，像中科炼化这样对环境有重大影响　划的工业区内。对此问题我国的环境影响评价法　的项目，首先是要由建设方和投资方邀请委托环　并没有做出规定。　评机构编写环评报告书，送到市里初审，再送到　三、规划环评与建设项目环评之间的矛盾与　省里预审，最后才是上交国家环保部。国家环保　整合　部受理环评之前，必须先作出广州石化产业规划　既然关于建设项目环评与规划环评之间的矛　环评和南沙地区发展规划环评。在《环境规划评　盾整合只在《规划环评条例》里有原则性的涉及，　价条例》出台之前的法律框架和环保标准下，很　但是现实案例的不断出现又迫切需要对此领域进　难找到中科炼化项目不可以建设的充分依据。参　行规制，那么就要进一步思考立法者当初出台《规　加过南沙产业发展环境可行性研究的广东科学院　划环评条例》的本意和未来相关领域的立法趋势。　广州地理研究所资源环境研究中心主任陈俊鸿曾　从法律条文的规定探测立法者立法的本意有　说：“如果做单个项目环评，通过的可能性很大，　两种可能。一种是立法者认为建设项目的环评要　但若是做区域环评就很难说了。因为单个项目的　考虑的内容都包含在规划环评中，作为一个重大　环评不考虑平行项目或后来项目。”　的区域规划，规划环评要考虑和顾及的因素要远　２００５年的松花江污染事件也是如此，松花江　远多过一个建设项目的环评内容。因此，建设项　事件后，国家环保总局启动了全国化工石化项目　目也便是规划环评的具体内容。故没有必要再对　全国大排查行动，半年多的排查行动显示总投资　两者之间的关系进行规制。其次便是立法者当初　近１０１５２亿元的７５５５个化工石化项目中，８１％布　确实没有注意到这个问题，在制定《环境影响评　局在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，４０％　价法》时仅分开规定了建设项目环评和规划环评，　为重大风险源。可以说缺少环境考虑的这种规划、　对其两个的联系和整合则没有涉及。　布局只要存在一天，其环境风险就不会消失。　（一）对有关环评法律的回顾和分析　这些并不是孤立的个案，而具有很大的普遍　１．规划环评立法的审视与回顾　年份　法律法规　颁布机关　关于规划环评和项目环评的主要内容：　１９８９年　《环境保护法》　全国人民代表大会　第四条、第十二条、第十三条常务委员　二条　第二十　２００２在　《环境影响评价法》　全国人民代表大会　第六、七、十五、十六、十七、十八、常务委员会　十九条　　①　南沙炼化合资项目终将迁址遭遇环保争议，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｅ．ｃｎ／ｘｗｚｘ／ｇｎｓｚ／ｇｄｘｗ／２００９０７／３　ｌ／ｔ２００９０７３　１—１９６７４４２４．ｓｈ　ｔｍｌ，最后访问２００９．７．３ｌ　②ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｄｏｕｂａｎ．ｃｏｍ／ｇｒｏｕｐ／ｔｏｐｉｃ／７９８６３４４／２０１Ｏ／１０／１３最后一次访问。　③　（（总投资近１０１５２亿元的７５５５个建设项目中４５％为重大风险源化工石化业存在严重布局性环境风险》载２００　６年７月１２日（《中国环境报》。　④　当然这也和政府对待规划的态度有密切的关系。政府最初制定的城市规划在后来的发展过程中往往有重大变　更，最开始的工业区或许在经济利益的趋势下逐步发展成为商业区或居住区，此种情况在我国普遍存在。　１ｌ３　建设项目环境影响评价区域　２００８年　限批管理办法（试行）（征求　意见稿）　环境保护部　共十八条全部　２００９在　《规划环评条例》　国务院　其六童：＋六条　我国环评制度的发展首先是从建设项目环评　开始，逐步完善规划环评直至最终实现并完善战　略环评。虽然环评法从出台之初就饱受诟病，但　是其对我国的环境保护工作依然发挥了巨大的作　用。２００８年第十一届全国人大常委会关于环评法　实施情况的报告显示从法律实施至２００７年底，全　国共审批各类项目１　１７万件，环评涉及的领域和　范围日益扩大，国务院及其有关部门依法对三峡　工程、西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁　路等一大批国家重点大工程进行了环评。其中在　２００７年广东省通过环评，否决了４８１　１个不符合环　评要求的项目，新疆近日根据环评结果否决了总　投资达３．３亿元的煤炭项目。但问题同样不容忽　视，“批小建大”“未批先建”“未评先建”等现象　屡屡发生。…其中规划环评的发展贯穿这一过程，　从０２年环评法颁布至今，规划环评的立法需求虽　然一直呼声很高，但是直到０９年规划环评条例才　正式出台，期间规划环评的展开缺少法律依据和　程序上的保障。　在此期间的规划环评和建设项目环评之间关　系的展开主要体现为：对未列入专项规划且规划　未经环境影响评价的项目，原则上不受理项目环　评报告。规划未依法进行环评的，原则上暂缓受　理该项目环评报告。　２．基于新法的实施效力评估　以北京地区为例，０９年规划环评出台后，北　京市随即制定了具体的实施办法。从一栋房子的　诞生过程可以看出这两次规划有什么不同。一般　说来，房子开工之前必须有规划，这时实施的环　境评价，主要考虑布局是否合理、资源是否能够　承受，会不会对周围市民的健康产生影响等，简　称规划环评，比较宏观。规划这关过了之后，房　子才能开工修建，这时还要再作一次环境评价，　考虑修建过程或者修好之后会不会产生污染，会　不会对周围环境产生污染等，这比较微观。　因此，我们可以看到规划环评条例的法律效　力已经开始发挥其应有的作用。即使条例本身依　旧存在诸如：条款规定偏原则性、执法机构和执　法程序不够明确等环保法律本身“固有的缺陷”。　但是我们依旧可以对规划环评条例充满期待，毕　竟终究是立法的进步。　１１４　３．国外，尤其是美国和德国的战略环评　环评的概念最早是在１９６４年加拿大召开的国　家环境质量评价会议上提出的，被定义为是“认　识、预测、评价、解释和传达一种行动的环境后　果，这行动可以是工程项目、立法提案、政策、　计划或操作程序，并将评价结论应用于决策的一　种活动。　在法律层面上的最早体现是１９６９年美　国ＮＥＰＡ的规定。但是美国的环评对象主要是联　邦政府的立法建议或其他对人类环境有重大影响　的重大联邦行动。Ｈ　而我国的环评最开始主要是　针对建设项目的环评，逐步发展成为规划环评，　并最终实现战略环评。并且美国的环评制度制定　的背景和初衷是完全不同于我国的，美国环评制　度的制定初衷是为了促使联邦政府在制定政策和　进行重大行动时要考虑到该行为对环境的影响，　通过环评使其政策和行为在环境可以容纳的范围　之内，从而不至对环境造成超出其承载范围的破　坏。在美国的环评制度中没有像我们国家这样把　建设项目环评和规划环评割裂开来，因此也不会　出现像我国这样的建设项目环评和规划环评之间　的矛盾。　在德国，环评制度并不是一项独立的制度，　而是贯穿于其他诸如许可程序中。德国环评法也　是学习美国的环评，主要适用于大型设施之许可　情形，此时则不论此设施是否为私人或国家的。　“对计划性的方案，环境影响评估仅能针对一定　个别计划。且其非是在一独立程序中进行，而是　融入于相关许可程序中。”　德国环评法的目的　在于对所有环境破坏情形一体考虑，而不会将问　题之解决变成另一问题之出现。　而我国的环评多年来时以建设项目为主要环　评对象，在环境影响评价的广度、力度和深度上　有着实质性的不同，美国的环评更像是整合了建　设项目环评、规划环评和战略环评的混合体。　因此不会出现像我们国家“建设项目环评和规划　环评之间存在有矛盾”这样的问题。　（二）规划环评和建设项目环评之间的矛盾　分析　１．历史遗留问题　基于我国的特殊国情，在环保法律制定之初，　就存在环保法律条文规定原则性过强，缺乏执行　力的问题。此问题的存在是多方面的因素造成的，　但最根本的问题还是我国属于发展中国家，当下　化。”　但是在具体的实践层面依旧存在建设项目不　管不顾规划环评的问题。２０１０年安庆石化只是众　多例子中的一个，更何况还是发生在规划环评条　例颁布之后。缺乏硬性的约束性规定，使得单个　的建设项目在进行环评时不顾规划环评的现象时　有发生。确保建设项目环评遵循规划环评能够从　纸面走向实践，还需要更多的法律保障。　最重要的事情是发展经济，只有经济问题解决了　才可以有充足的资金和时间来解决其他问题。但　是这一惯性思维已经饱受诟病，我们国家也为此　付出了巨大代价。经济的快速增长建立在资源的　过度开采和环境的极度破坏基础上，太湖蓝藻、　重金属污染、各大江大河几乎无一幸免，惨遭污　染毒害。　而且因为缺乏前期的规划和环评，产业功能　３．环保行政部门的执行力不够　环保部门的执行力不足问题主要表现为两个　的布局也存在严重的问题，长江上游集中了太多　的重大污染诸如化工类的工厂，而且至今还在不　断的引进投资，如２００８年饱受争议的重庆巴斯夫　项目在争议中依然开工。根据最新报道：从该项　目工程所在的重庆市长寿区有关人士处了解到，　该项目总投资规模已从当初的４Ｏ亿美元扩大到６Ｏ　亿美元左右（折合约４００亿元人民币），迄今为止拆　迁面积达４０００多亩，其中平整土地达２７００亩，　按土建工程进度，今年１月到６月完成１２００多万　土石方量。　近几年来，随着经济发展程度的提高和环保　意识的增强，我国经济发展方式也在不断转变，　环保也越来越受重视，从国务院环境规划的出台　和环保部的升级可见一斑。但是这些都还不能从　根本上改变我国的环境现状。从０９年规划环评的　制定频频受阻…可见环保发展的阻力依旧很强大。　片面追求ＧＤＰ的增长和官员的唯ＧＤＰ考核制度　严重阻碍了环保法律的制定和实施。　２．法律条文的原则性过强，缺乏可操作性　哈贝马斯指出：“法律获得充分的规范意义，　既不是通过其形式本身，也不是通过先天地给予　的道德内容，而是通过立法的程序，正是这种程　序产生了合法性。”　我国的环保法律从出台之初，　诸如环境保护基本法，就存在法律条文原则性太　强，实践中不易操作的问题。时至今日，中间历　尽数部环境保护方面的法律出台，此问题依然没　有得到很大的改善。环评法在此方面也未能幸免。　大量的“环境保护有关部门”等模糊性语言的存　在使得此法律的可操作性大打折扣。２００９年规划　环评条例出台后，也被学者批评为存在同样的问　题。此条例针对建设项目环评与规划环评之间的　矛盾有所涉猎，比如第二十三条：　“已经进行环　境影响评价的规划包含具体建设项目的，规划的　环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评　价的重要依据，建设项目环境影响评价的内容可　以根据规划环境影响评价的分析论证情况予以简　方面，一方面是因为法律条文本身的问题，赋予　环保部门的执行权力缺乏；另一方面是因为环保　部门自身的原因，存在权力寻租问题。　环保部门执行权的缺乏在最开始的环保法中　就有所体现。第三十九条：“对经限期治理逾期未　完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定　加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后　果处以罚款，或者责令停业、关闭。”前款规定的　罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、　关闭，由做出限期治理决定的人民政府决定；责　令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须　报国务院批准。　我国目前的实际情况中，绝大部分建设项目　违反规划环评的事件都相对集中的在大型企事业　单位，比如中国石化等和饱受争议的三峡工程。　２００５年国家环保部（原环保总局）发起的“环评　风暴”关停的很多违反环评的项目都是中央直属　企事业单位。在这些被关停的项目中包括中国长　江三峡工程开发总公司，其和国家环保总局一样　拥有正部级头衔，其对环保总局的关停决定不以　为然，且在后来也没有执行环保总局的决定。且　在环保总局正式对外发布关停此项目之前，不少　违法开工项目的上级母公司、地方政府部门，甚　至中央主管部门，都已经开始“游说”，据国内媒　体报道，一家违规项目的公司人士告诉报社记者：　“现在发改委也在帮我们说话，看是否能调解。”　他预计最多停三个月，该做的项目还是会继续下　去。　具体到基层环保部ｆ－Ｈｇ同样如此，因为在行　政上受制于地方政府管制，因此对政府支持的能　拉动当地经济增长的大型建设项目却无力管制，　“上级领导批示”现象大量存在。　另一方面，环保部门自身存在权力寻租问题。　这也跟最初环保法本身的规定密切相关，在环保　法中大量规定了政府环保部门拥有的权力，对其　应负的义务却几乎没有规定，这样就给政府环保　部门留下了很大的寻租空间。布坎南的公共选择　ｌ１　Ｓ　理论告诉我们制度选择的重要性和政府“理性经　济人”的存在。如果不对政府行为进行制约，将　会产生更加严重的政府失灵的问题。因为缺乏对　当然，立法并不是单纯的法律产生的活动，　每一国家基于其政治结构、法律传统以及经济、　文化、社会等因素的不同，在立法所表现出的程　序与实质，也都有相当的差距，构成不同的立法　模式，也表现出不同的立法文化。立法中规定的　相关制度所要求的实施条件是层层递进的：比如　政府行政决策的民主度、社会环保迫切需求度、　经济与环境良性互动等实施条件都不可或缺。现　今社会，我国的公民参与政府决策制定的热情愈　环保执法人员的行为进行制约，环保部门的执法　人员往往容易被企业的经济利益诱惑而放松对其　污染行为的监管。典型体现在建设项目的环评程　序上，很多企业的环评都是走走形式，更别说要　去考虑城市整体的规划环评。　而且还有更重要的问题是因为规划环评涉及　城市的方方面面，包括功能区的划分、交通等基　础设施的建设等多方面的问题，使得规划环评的　发高涨，随着经济发展程度的提升，普通公民对　自己环境权力也越发关注。因此，立法者更应该　做出往往耗时很长，而建设项目的环评做出程序　重视此问题，尽快制定相应的法律来整合规划环　则相对简单，考虑的因素也较少，很多建设项目　评和建设项目环评的矛盾。　在做出的当时是无法预见到城市以后的发展前景　其次，各级政府在进行城市或者项目的专项　的，但是等到建设项目开始真正投入建设时，却　规划环评时应尽可能地在合理的时间内制定出　和项目初建时的城市环境完全不同。因此，建设　来，而且一旦规划通过环评后就应当严格执行，　项目不可避免地与整个城市的规划不相协调。典　不能随意更改城市功能区，或者单纯地为了追求　型的例子如厦门ＰＸ项目和北京六里屯，上海磁悬　经济的增长而忽视规划中所应当考虑的环境利　浮列车路线等事件，在项目筹划初期和项目投入　益，置公民的环境权于不顾。　建设时整个城市的发展已完全不同，此时不能单　［参考文献］　纯地把责任归于建设项目。　［１】张维炜．环评法执法检查：坚守中国的绿色誓言【　四、矛盾的解决　Ｊ】．中国人大，２００８年１２月２５日．　［２］潘岳．建设项目规划部依法环评的历史将告结束　我国目前面临的问题大多数是结构性和布局　【Ｍ】．法制日报，２００５年８月２９日．　性问题，这源于在当初工业化和城市化快速发展　［３】尚金城，包存宽著．战略环境评价导论【Ｍ】．北京：　时，较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资　科学出版社２００２年版．　［４】王曦．美国环境法【Ｍ】．武汉：武汉大学出版社１　源因素。　９９２年版．　建设项目环评和规划环评之间的矛盾既然是　【５］陈慈阳．环境法总论［Ｍ】．北京：中国政法出版社　多方面的原因造成的，其解决也是一个需要多方　２００３版．　【６］赵绘宇，姜秦琴．美国环境影响评价４Ｏ年纵览及　面改进的复杂工程。除了在立法上对其矛盾进行　评价【Ｊ］．当代法学２０１０年第１期．　明确的处理外，更重要的还是实践中相关部门对　［７】汪劲．（｛规划环评条例））为何立法难？【Ｊ】．世　法律的遵守。　界环境，２００８年第３期．　［８】哈贝马斯．在事实与规范之间一一关于法律和民　首先，在立法上要有所体现。法律的制定为　主法治国的商谈理论［Ｍ］．童世骏译．北京：北京三联出版　公民提供了行动的标准，法律的指引作用也在于　社２ＯＯ３．　此。在立法上明确规定建设项目环评和规划环评　【９】李燕玲环保违规项目阳奉阴违，国电集团高层称　都是虚的［Ｎ］．２１世纪经济报道２００５年２月５日．　的关系，建设项目环评必须严格按照程序在规划　【１　０］赵绘宇．规划法律中的环境利益增进一以近期的　环评的范围内进行，并且必须规定严格的可执行　三期环境公共事件为例［Ｊ】．法学２００８年第３期．　的程序。“程序不是次要的事情。随着政府权力　【１１］威廉．韦德．行政法［Ｍ］．徐炳译．北京：中国大百　科全书出版社１９９７版第９４页．　持续不断地增长，只有依靠程序公正，权力才可　［责任编辑：吴莲］　能变得让人容忍。”…　１１６