集体建设用地金融需求及金融支撑体系构建

【发布日期】2011-12-30 【作者】何芳 阮青松 【来源】《中国房地产》

何芳 阮青松同济大学经济与管理学院

一、集体建设用地金融支撑现状与问题

目前，我国尚没有专门的金融支持政策来促进农村集体土地市场的发展，存在现有制度严重限制集体土地金融发展，金融供给主体缺乏，集体建设用地金融产品种类、数量、结构和制度设计上都存在缺陷，金融服务方式总体层次和水平较低等一系列问题。

1．缺乏集体建设用地金融政策支持

我国《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等上位法中都有相应条款明确规定，不允许集体建设用地实施抵押。然而，实践需求导致我国个别城市的商业银行曾经办理或试点施行过集体建设用地使用权的抵押贷款业务。如上海工商银行嘉定支行，在2003-2005年期间曾经办理集体土地使用权的抵押贷款，抵押率为60％。但由于集体建设用地使用权流转只能限于本集体经济组织内，导致各商业银行对集体建设用地无法实施抵押处置，从而出现呆坏账损失。因此，2005年以后，各商业银行又都不得已暂停了集体建设用地使用权抵押贷款。

2．缺乏金融组织体系支持

目前，我国基本形成了由政策性、商业性和合作性三类金融机构，即农业发展银行、农业银行和农村信用合作社组成的农村金融体系。但据调查，随着近些年中国农业银行商业化，它对农村经济发展的金融支持份额十分有限。且由于国有商业银行在农村的机构网点大大减少，农业银行等农村金融服务体系的主力军也呈现出明显的非农化及城市化倾向。商业银行、邮政储蓄和农村信用合作社等金融机构纷纷撤离农村。从资金面看，中国农村地区约有存款4万亿元，但用于农村的信贷仅1万亿元左右，也就是说存在农村资金向城市倒流的状况。

根据国家统计局测算，到2020年新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右。这样庞大的资金投入，需要来自财政资金、信贷资金、社会资金和农民自身积累四个方面，更需要金融组织的支持。但目前农村金融组织还远不能担当农村金融市场的主体。这将加剧农村金融资源的短缺矛盾，严重阻碍农村经济发展和农民福利改善。

3．土地金融产品创新不够

上海市现有的农村金融机构主要经营传统的信贷产品。金融产品单一，盈利能力严重不足，可持续发展基础薄弱。集体建设用地抵押在现有法律下难以实现，甚至造成信贷产品受

阻。此外，农业保险缺位、财税政策不配套等外部因素也制约农村集体建设用地金融创新。集体土地金融产品创新可以说几乎空白。

虽然目前国内少数地方，如四川成都、河南信阳和宁夏平罗等地正在开展农村土地金融体系创新——建立土地银行、土地信用合作社、土地信托基金、土地金融公司等，但目前只是停留在试点阶段，对一些关键问题的研究并不多，且缺乏全面性和系统性。为推进集体建设用地市场的发展，必须对现有农村金融主体、金融产品和金融服务方式进行创新。

二、集体建设用地金融需求分析

集体建设用地金融需求主要表现在集体土地复垦整理过程、开发过程、企业经营过程、土地流转过程、宅基地置换过程以及金融机构拓展业务需求等几方面。

1．集体土地复垦整理过程的金融需求

集体土地复垦整理周期较长，土地整理前期和后期阶段均需要资金支持。一方面，前期资金需求大，由于无法预支土地流转的补偿收益，短期内无法做到资金的自平衡。目前资金主要来自于财政补贴和村镇集体自筹，资金缺口很大，急需金融介入，完成土地前期整理；另一方面，复垦后期尚需妥善利用复垦土地流转补偿收益安排失地农民的生活及其社会保障，村和村集体对金融支持的需求也较大。

2．集体土地开发建设过程的金融需求

获取集体建设用地的基础设施和公益设施投资建设主体、乡镇企业以及其他类型投资建设主体，在其开发过程中，前期往往需要缴纳数额较大的土地补偿款以及投入大量开发建设费用，如建设经营用房、厂房及相关设施、设备等。因此，开发过程利用其拥有的集体建设用地产权进行融资的需求十分迫切。

3．集体土地上企业经营过程金融需求

农村企业多属中小企业，银行出于风险防范和成本控制的考虑，对中小企业、特别是农村中小企业贷款避而远之。这导致农村中小企业经营过程中的资金需求更多是通过非正式金融即民间借贷的方式解决，融资成本高。这些企业更加迫切需要利用其集体土地使用权及其上房产进行资金融通。如江苏南通市，在集体土地抵押试点过程中，通过政府担保、银行运作，自试点开始至2008年11月完成抵押贷款额2．295亿元，解决了中小企业融资需求。

4．集体建设用地使用权流转过程金融需求

随着制度建立和完善，集体建设用地出让、转让、出租、抵押、联营、兼并或入股等各种方式流转在类型、数量和规模上有不断扩大的趋势。由于土地资本价值巨大，金融是保障

和促进土地交易不可或缺的手段。集体建设用地流转过程中产生的金融需求是多方面的，不同的流转方式对金融需求也各有差异，因此完备的金融体系亟待建立。

5．宅基地置换过程金融需求

宅基地置换需要大量的新基地建设资金、旧基地补偿资金以及农民社会保障资金。如上海 2004年15个镇的宅基地试点中，如果考虑动拆迁费用、镇保、集中居住区建设，每个项目的资金缺口达7亿～8亿元。当前宅基地置换资金大部分依靠政府拨款，缺乏社会资本的参与。这一方面造成政府财政负担较重，另一方面使宅基地置换的可行性很大程度上取决于地方政府的财政状况和政策，限制了通过市场化方式推广宅基地置换。

6．金融机构对集体土地金融需求

现阶段，对于集体建设用地融资，银行回避了土地抵押贷款，而选择了风险较大的信用贷款方式，且额度一般较大。这一方面说明各金融机构对政策风险持担忧态度，不得不采取折衷的方式经营此业务；另一方面也可看出银行已经意识到集体土地流转市场所带来的巨大需求和商机。集体建设用地流转制度建立后，集体建设用地的资产价值将逐渐体现，金融机构拓宽其业务规模与范围的意愿和迫切性提升。只要政府担保或者消除集体建设用地流转的法律限制，金融机构此类业务的比例将会迅猛增长。

三、集体建设用地金融支撑体系框架

1．集体建设用地金融支撑体系建设作用

金融体系作为社会资本形成与有效配置的一种制度安排，是现代市场经济的核心，其合理与有效是关系市场能否持续健康发展的关键。构建集体建设用地金融支撑体系的作用表现在： (1)可以盘活存量土地资源，缓解产业结构升级和城镇化对建设用地的需求压力：(2)可以缓解相关企业的资金压力；(3)提高集体建设用地使用权流转效率，促进流转市场发育；(4)实现集体土地资本价值和构建集体土地金融产品；(5)构建新的金融子市场，对金融行业建设起促进作用。

2．集体建设用地金融支撑体系总构架

一个完整的金融支撑体系应由金融机构、中介服务机构、金融产品、法律法规制度等多方面构成，见图1。

四、集体建设用地金融支撑体系构建措施

1．金融机构

金融机构是集体建设用地使用权流转市场金融支撑体系构建的重要组成部分。随着集体土地使用权流转市场的建立和完善，各种类型的金融机构将在集体建设用地流转市场推进过程中发挥各种金融作用。各阶段参与金融支撑的金融机构包括：政策性银行、商业银行、非银行金融机构、金融监管机构等。

政策性银行不一定要像其他商业银行那样具体去做零售业务，而是作为连接政府与市场之间的桥梁，充分发挥政策性金融打通融资瓶颈，弥补市场缺损的作用，构建融资平台，消除融资风险，创建良好的集体建设用地使用权融资环境、健康的集体建设用地使用权流转金融支撑体系。在这个过程中，政策性银行应该通过与其他商业银行和农村金融组织广泛合作，率先推动建立集体建设用地使用权流转金融支撑体系。具体业务形式可以采用集体建设用地使用权抵押贷款的形式开展。

相比政策性银行，商业银行是以盈利性为目的的。在集体建设用地使用权流转权利明确、制度规范、风险可控、处置可行的情况下，商业银行将成为集体建设用地使用权流转相关金融业务的主体。

非银行金融机构的职责，主要是在市场条件下，为集体建设用地使用权抵押企业获取贷款进行担保、保险等信用增级服务。同时，万一企业不能及时还贷，可以与银行等金融机构一起承担违约风险，主要包括保险公司、融资性担保公司、资产管理公司等。

2．中介服务机构

服务性中介机构在集体建设用地使用权融资过程中，依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术性等中介服务。如建立多层次、全覆盖、专业、规范

的集体建设用地资产评估体系，提供土地、房产等价格评估和企业资信评估服务，以及仲裁、检验、公证等服务。在集体建设用地使用权流转的金融组织体系中，涉及到的服务性中介机构包括土地价值评估机构、资产评估事务所、律师事务所、会计师事务所、公证机构等。

3．金融产品

集体建设用地金融发展必须配套设计和创新各类金融产品，还要逐步建立功能较为齐全的相关金融产品体系，包括集体建设用地抵押贷款、保险、信托、基金、股份化、证券化等。其与金融支撑体系其他部分的关系见图2。

4．法律法规支撑体系

(1)完善集体建设用地产权及其流转制度

加快农村土地产权制度改革，明晰农村集体土地产权，让(农村)集体建设用地与(城市)国有建设用地同权、同能、同价，为构建城乡统一的建设用地市场打下基础。为此，需要明晰所有权归属、完善产权结构和推进土地确权登记发证等工作。

建立和规范集体建设用地流转制度，建立集体建设用地流转市场交易体系，发挥市场的激励功能、服务功能和约束功能，形成完善的集体建设用地使用权流转市场交易制度。经集体经济组织成员大会或者2／3以上的成员代表同意，符合规划的集体建设用地使用权可以通过出让、租赁、入股等方式进行一级流转；依法有偿取得的集体建设用地使用权可以通过转让、转租、抵押等形式进行二级流转。

(2)完善相关金融法律法规

建议《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等上位法中尽快修改完善集体建设用地产权抵押、担保等相关法律条文，进一步明确集体建设用地使用权可以抵押，放宽集体建设用地使用权抵押的客体范围，逐步将农村集体建设用地使用权纳入抵押设定，从法律上创新集体建设用地抵押权制度，使土地由原来的传统农民保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民和农村中小型企业的创业资本，实现土地财产权益。

另外，2001年4月公布的《中华人民共和国信托法》，促进了我国信托事业的繁荣和发展。然而，我国土地信托发展滞后，要真正促进土地信托经营业务的发展，尚需制定有关规范各种土地信托经营业务的政策法规及实施细则，明确土地投资信托基金如何具体运作、土地信托红利确定的依据、土地信托经营业务的税费制度、土地信托产权的流转补偿与变更登记问题等。

(3)健全集体建设用地使用权融资配套机制

一是合理确定集体建设用地使用权期限，在设定集体建设用地使用权流转及抵押时，期限参照国有建设用地为宜。二是建立贷款风险防范补偿机制，既通过市场机制引入保险公司和贷款担保公司，还可以考虑由政府部门建立风险补偿基金，按一定比例分担金融机构的贷款损失，通过政策性风险补偿基金和商业性保险的介入，有效降低集体建设用地的金融风险。

(4)完善金融征信制度建设

金融征信制度建设是避免金融市场信息不对称及其带来的逆向选择和道德风险的有效手段。目前，金融信用制度还不完善，导致金融机构在提供集体建设用地融资支持时瞻前顾后，因为金融机构融资首先考察经营者的信用状况、经营状况、还贷来源，至于质押、保证等都是其次考虑的问题，在同意对借款人发放贷款的前提下才考虑担保问题，以提高贷款安全性。因此，要完善金融征信制度建设，为金融机构开展集体建设用地使用权流转金融服务解除后顾之忧。

注：本文受上海规划与土地资源管理局立项课题支持，编号为GTZ20090475。