中国现行PPP政策解读

中国现行PPP政策解读

一 PPP政策概述

自2014年来PPP在我国被大力推广，目前，国内入库登记的PPP项目已接近20万亿元的规模。全国各地市、县几乎都有PPP项目在实施或将要实施。但由于PPP项目涉及领域多、涉及资金规模巨大，实践操作中存在不规范的现象，引发了各种各样的问题。为治理PPP领域的乱象，各部委就PPP领域出台了若干的部门规章和规范性文件，部分省份、城市也出台了相应的政府规章和规范性文件。由于缺乏统一的法律约束与管理，导致PPP领域规章和政策纷杂，有些甚至相互冲突矛盾，地方政府在PPP管理上无所适从，非PPP专业人士都无法厘清相关的法律和政策。因此，PPP领域亟须统一立法和匹配条例颁布实施。

2016年7月，国务院将PPP的统一立法权收归国务院法制办，使无法可依的困境出现可能被突

破的转机。国务院法制办于2017年7月21日发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，在社会范围内广泛征求各界意见，PPP业内人士在2017年8月22日前各自提出了相关修改意见。

可见，PPP领域正逐步朝规范化方向发展，只有规范了才能更好地发展。PPP领域的规范和发展的一个重要因素就是要有统一的立法，有了统一的立法，各地政府、社会资本、咨询机构等PPP的参与各方才能有统一的操作标准，才能做到有法可依。但不可否认的是，目前形成的PPP政策体系为2014年以来PPP模式的爆炸式发展提供了政策基础，本报告通过对2014～2017年主要政策法规的梳理，对PPP领域的政策进行轮廓刻画。

当前，PPP领域仍未出台统一的法律，制度体系主要由各部门下发意见、通知、决定、指引等组成。经整理，截至2017年12月31日，与PPP相关的法规达250多个，发文部门以中共中央办公厅、国务院、国家发展和改革委员会、财政部为主，其他的还有国有资产监督管理委员会、交通部、住房和城乡建设部等。在缺乏统一法律准绳的情况下，我国的PPP制度体系由零碎的规章制度构成。

二 对主要政策简单回顾以对已有政策文件进行梳理

（一）2014～2015年：提出和定义

2014年9月，财政部出台了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号文）使PPP模式第一次在部委层面获得了诠释和推广。自第76号文始，我国的PPP发展进入了快车道。与此同时，多部法律规章共同发力推动PPP快速发展。如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号文）鼓励在重点领域利用PPP模式吸引社会资本；如国务院颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）明确要求剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式”。43号文限制了地方政府通过城投公司进行融资，在未能发行地方政府债券时，PPP模式是地

方政府的优良选择。又如2015年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》（本文以下简称《预算法》）对地方政府融资、担保、发债的法律约束同样强化了地方政府选择PPP的倾向。

之后，由财政部与国家发展和改革委员会两部门牵头出台了一系列的PPP政策法规。2014年11月财政部颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），国家发改委在12月颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）从项目操作流程等多层次多维度为PPP项目运作实施提供指南和指导，为PPP在实践层面上奠定了法规基础。

2015年4月，财政部颁布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号文），要求财政部门在识别和测算PPP项目全生命周期过程的财政支出责任后，采用定量和定性分析方法进行财政承受能力评估。文件规定，通过论证的项目要纳入预算，而未通过论证的项目则不能以PPP模式实现。将PPP项目纳入预算约束，规范通过以PPP模式实现的政府收支行为，对PPP项目进行财政支出管理，规范项目实施，防控财政风险，使PPP项目得以健康发展。

2015年3月，国家发改委与国家开发银行联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445号），要求加强与国家开发银行及其他金融机构的合作与交流，共享PPP项目的有关信息，通过协作形成合力，充分发挥金融尤其是开发性金融在PPP融资方面的积极作用。

2015年是中央层面大力推动PPP模式之年。2015年4月，财政部、国家发改委、住建部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令第25号文），《办法》界定了特许经营的含义、范围、形式、期限等多个内容。同时，《办法》强调特许经营的政府预算、绩效评价、运营监管等约束。该办法被认为是关于PPP问题上效力层级较高的文件。

同年5月，国家发改委、财政部、人民银行联合颁布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国发办〔2015〕42号）（本文以下简称《意见》）。《意见》指出了在公共服

务领域鼓励使用PPP模式的范围如能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等，以此作为吸引社会资本、提高公共服务水平的手段。除此之外，《意见》对PPP项目在实施过程中的总体要求、制度体系、实施路径、政策保障、组织实施进行了细化说明。业界普遍认为，《意见》中一个最大的亮点在于允许符合严格条件的融资平台公司作为参与社会和社会资本合作项目的参与方。《意见》被认为是一个关于PPP领域具有里程碑意义的文件。

2015年12月，关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）的通知，规定拟采用PPP模式实施的项目应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价，包括定性评价和定量评价，现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。通过开展物有所值评价，可充分论证采用PPP模式的可行性，避免政府盲目无效推广PPP，提升项目的操作效率和质量。

2014～2015年，关于PPP领域的主要政策法规都在逐步完善，这是政府为发展PPP在政策供给方面提供的保障。进一步分析其内在逻辑可以发现，首先，政府定义了何谓PPP，为PPP赋予了一个标准；其次，在PPP的适用范围、操作、管理、评价方面立画出了方圆，为PPP的发展提出了规范蓝本；最后，鼓励、促进和引导，其中包含的内容比较丰富，如对地方债的规定、融资平台的转型、金融支持等。两年内，PPP领域的政策法规取得了丰硕的成果，为PPP步入快车道奠定了政策基础。

（二）2016年：引导和鼓励

延续2014年、2015年爆炸式发展的势头，2016年PPP的发展同样取得了卓越的成绩。关于PPP的法律法规除了继承鼓励和引导的主题外，更加强调规范化。

2016年7月，中央发布《关于深化投融资体制改革的意见》，指出根据实际需要和政府财力状况，各地区各部门可以采用政府购买服务、特许经营等方式，在交通、医疗、养老、环保等领域采

取连片开发、组合项目、单个项目等形式，促进公共产品和服务的供给。

2016年10月，财政部颁布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号文），该文是财政部提出统筹推进公共服务领域、深化PPP改革工作的思路。该文件强调，政府各级财政部门要营造公平竞争环境，鼓励国有企业、混合所有制企业、外商投资企业、民营企业等各类型企业，按照同样的标准、同样的待遇参与PPP项目。在污水处理和垃圾处理等公共服务领域，有现金流及市场化程度较高的项目，因为PPP模式应用比较广泛，操作比较成熟，各地新建项目要全面适用PPP模式。文件还提出，政府行业部门要合理设定项目的采购条件标准，保证采购过程公开、公平和公正，不得设定不合理的采购条件对供应商实行歧视性待遇或差别待遇，鼓励民间投资。如出现对民营资本设置歧视性条款或差别条款PPP项目，各级财政部门不得安排资金及政策方面的支持。

紧接着，财政部发布《关于联合公布〈第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设〉的通知》（财金〔2016〕91号，本文以下简称《通知》），《通知》重点关注了PPP项目用地问题。在PPP项目用地方面，《通知》要求所有PPP项目用地应当符合当地的土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。《通知》提出“五个不得”，为PPP用地问题划出界线，包括应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地；PPP项目主体或其他社会资本，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，通过规范的土地市场取得合法土地权益的除外；不得利用未供应土地进行融资；也不允许作为项目主体参与土地前期开发和土地的收储工作；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。

2016年11月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号文）要求加强政府和社会资本合作项目财政管理，规范财政部门履职行为，保障合作各方合法权益。财政是政府与社会重要连接点，明确财政在PPP项目中的职能和作用有利于消除社会资本的疑虑。具体来看，财政部门应在识别论证、政府财政、预算与绩效管理、信息披露、监督监管方面履

行相应职责，切实做好保障PPP项目规范与高效运营工作。

可见，在PPP发展的过程中有许多的问题需要通过政策法规进一步规制，规范化是中国PPP未来发展的关键方向。除了财政部和发改委两牵头部门，还有部分政府部门结合自身管理的领域出台了系列的政策法规，这些法规填补了各领域的政策空白，为PPP政策体系的完整性提供了支持。

（三）2017年：规范和管理

2017年是对PPP项目说“不得”较多的一年。由于落实过程中的理解偏差和结果异化，使政策层面更多地关注一些禁止踩踏的红线，但鼓励和引导的主基调依然不变。

在鼓励PPP模式方面，国务院办公厅颁布了《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号文），该文件提出，要引导社会资本以PPP模式参与医疗机构、养老服务机构、体育设施文化设施、教育机构等项目的建设运营，推进PPP项目示范。国家发改委下发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号），要求加大运用PPP模式盘活基础设施存量资产的力度、形成良性投资循环，拓宽基础设施建设资金来源渠道，减轻地方政府债务负担。国务院办公厅颁布了《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号文），鼓励民间资本参与PPP项目，禁止限制、排斥、歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争机会，支持民间资本参与PPP项目，加大基础设施和公用事业领域开放力度等。

2017年11月28日，国家发改委颁布了《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（本文以下简称《指导意见》），提出创造民间资本参与PPP项目的良好环境，分类施策支持民间资本参与PPP项目，鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，持续做好民营企业PPP项目推介工作，科学合理设定社会资本方选择标准，依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同，加大民间资本PPP项目融资支持力度，提高咨询机构的PPP业务能力，评选民间资本PPP项目

典型案例，加强政府和社会资本合作诚信体系建设十大举措。同时，《指导意见》要求，要不断加大基础设施领域开放力度，除了国家法律法规明确禁止准入的行业和领域以外，一律向民间资本开放，不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。鼓励民间资本成立或参与投资基金，将分散的资金集中起来，由专业机构管理并投资PPP项目，获取长期稳定收益。由此可以看出，国家在对央企投资PPP项目进行规范的同时，还加大了对民营企业参与PPP项目投资的支持力度，鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作模式更好发展，提高公共产品供给效率，加快补短板建设，充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，增强经济内生增长动力。

2017年10月1日，财政部新修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）对政府采购投标人的资格进行了调整，《办法》明确规定，采购人及其采购代理机构不许将投标人的资产总额、注册资本、利润、从业人员、营业收入、纳税额等规模性条件作为评标的评审因素或资格要求。禁止对投标人的资格设定规模条件，目的就是要鼓励和支持民营企业参与到PPP项目中来。

除此之外，政策层面还在着力PPP项目的融资。上海证券交易所、深圳证券交易所分别对各自的市场参与人颁布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务的通知》，要求交易所成立PPP项目资产证券化工作小组，明确专人落实相应职责，积极推进符合条件的项目通过资产证券化方式实现市场化融资，为PPP项目连通资本市场提供配合与支持。国家发改委颁布的《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》（发改办财金〔2017〕730号）明确指出，“PPP项目专项债券”是指，由PPP项目公司或者社会资本方发行，募集来的资金主要用于以特许经营、交通运输、能源、环境、水利等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券，着重支持公共服务领域和传统的基础设施项目。在偿债保障措施完善的情况下，可以许可企业使用在50%以内的债券募集资金，用来补充运营资金。还有中国保监会发布《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》（保监发〔2017〕41号文）；财政部、人民银行、证监会联合发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号文）；上海证券交易所、深圳证券交易所、机构间私募产品报价与服务系统三部门共同发布了《政府和社会资本

合作（PPP）项目资产支持证券挂牌条件确认指南和信息披露指南》等。

三 PPP项目今后的规范和发展

（一）关于PPP条例

2017年3月20日，国务院办公厅《关于印发国务院2017年立法工作计划的通知》（国办发〔2017〕23号），明确2017年立法工作计划，其中包括基础设施和公共服务项目引入社会资本条例（法制办、发展改革委、财政部起草）。7月21日，国务院法制办牵头起草了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，该条例征求意见稿公开征求社会各界人士意见。征求意见稿明确规定了可以采用PPP模式的公共服务项目和基础设施项目的条件。条例征求意见稿包括了总则、PPP项目发起、PPP项目实施、PPP项目的法律责任、争议解决、监督管理等7章50条。立法的宗旨是规范PPP发展，以保证PPP模式能够在提高公共服务供给质量上发力，同时要保障各方利益，最终的目的是促进经济社会持续健康发展。将合作条例纳入立法进程，是对政府与社会对统一制度需求的最好回应。

（二）几个重要的规范性文件

1.关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知

2017年4月26日，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号文）。50号文明确规定了地方政府违规举债应承担的责任，允许地方政府和企业共同出资设立各类投资基金，引导社会资本投资重点领域和薄弱环节，政府可以做出让利。地方政府不许用借贷资金设立投资基金，严禁地方政府采用各种方式进行违法违规变相举债，地方政府参与PPP项目及设立投资基金时，不得承诺回购社会资本方的投资本金，不得承诺保本，不得承诺最低收益，不得额外附加条款进行变相举债。

2.关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知

2017年6月7日，财政部颁布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）。87号文重申了我国政府采购法的适用范围，明确规定不许将产品、设备、原材料、燃料等货物，作为政府购买服务项目。不许将建筑物和构筑物等建设工程项目作为政府购买服务项目。禁止将融资行为纳入政府购买服务范围。严禁将公路、铁路、机场、水电煤气、通信、医疗卫生、文化、教育、体育、科技等领域的基础设施建设，农田水利等建设工程，以及储备土地的前期开发，作为政府购买服务项目。禁止将服务和建设工程打包作为政府购买服务。政府建设工程项目如果确需使用财政资金，应当依照政府采购法及其实施条例、《招投标法》规范实施。

3.关于规范PPP综合信息平台项目库管理的通知

11月10日，财政部办公厅发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号文），92号文对PPP项目入库和清库进行严格要求。防止PPP成为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量。92号文规定各级财政部门要开展对PPP项目管理库的已有入库项目集中规范清理，并且明确规定清理的期限到2018年3月31日。92号文明确规定，PPP新的项目如果存在三种情况不得入库：不适宜采用PPP模式的项目、前期准备工作不到位的项目、未建立按效付费机制的项目。对原有的入库项目，存在以下情况的需要清理出库，如没有按照规定开展物超所值评价或财政承担能力论证或开展的两个论证不符合规定的；不宜继续采用PPP模式实施的项目；不符合规范运作要求的项目；构成违法违规举债担保的项目；没有按照规定进行信息公开的项目等。

4.关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知

11月24日，国务院国有资产监督管理委员会发布了《加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号文）。自PPP模式大力推广以来，PPP的社会资本方大多由中央企业

充当。192号文从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究等多个方面来进一步加强管控中央企业PPP业务风险。该通知对管控主体（包括各级子企业）的责任进行了明确规定，集团总部负责统一审批PPP业务。在管控过程中需关注的具体事项上，包括严谨开展不具备经济型的项目，杜绝盲目和短期的行为；不得参与付费来源缺乏保障的项目；严格规模控制，防止推高债务风险；对资产负债率和盈利情况具有硬性规定；不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目；不得通过引入“明股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险；不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；风险化解前，该停工项目坚决停工，未开工项目不得开工。

当然，除了宏观层面的政策法规外，针对不同的领域也出台了不少的政策法规。如发改委颁布了《关于进一步做好重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》（发改投资〔2017〕328号文）、交通运输部办公厅关于印发《收费公路政府和社会资本合作操作指南》的通知（交办财审〔2017〕173号文）、工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017～2020年）》等；从地方层面看，各地方依据地区实际情况也制定了相应的政策法规。

PPP经历三年发展，法律法规发挥了举足轻重的作用。在定义了何谓PPP后，鼓励和引导PPP的发展是制定法律法规的主基调，目的始终围绕提升公共服务质量，已取得了十分丰硕的成果。然而，在PPP项目的实际运行过程中仍出现了许多问题，如增长过快、项目异化、风险凸显等，密集出台的政策法规也发挥了堵漏洞、关歪门、开正门的作用。2018年将是PPP稳定发展的一年，统一的PPP条例和严格的监管是PPP政策法规的主要任务。

-全文完-