２０１４年４月 经济论坛 Ｅｅｏｎｏｍｉｅ Ｆｏｍｍ Ａｐｒ．２０１４ 第５２５期第０４期 Ｇｅｎ．５２５ ＮＯ．０４ 关于河北银行业金融扶贫的调研报告 文／郭锦洲 【摘 要】金融扶贫是扶贫开发战略体系的重要组成部分。银行业如何在扶贫开发中发挥作用并建立完善 可持续的金融扶贫机制，作者对河北省银行业金融扶贫情况进行了调研。作者通过调研后认为，银行业金 融机构应认清肩负的责任，因地制宜，大胆探索，不断优化金融资源配置，在扶贫．Ｔ－作中发挥杠杆和引导 作用。 【关键词】金融扶贫；河北省银行业：河北银监局；贫困县 【作者简介】郭锦洲，中共河北银监局党委书记，局长，高级经济师。 要实现党的十八大提出的到２０２０年全面建成 小康社会这一目标，农村贫困地区是最大的攻坚难 题，扶贫工作已列入“十二五”规划，金融扶贫是 户金融服务、加强政策资源支持等要求，并结合重 点区域扶贫，制定了《金融支持阜平县扶贫开发综 合服务方案》。国家开发银行与国务院扶贫办、河 扶贫开发战略体系的重要组成部分。银行业作为重 北省政府三方合作推进“环京津贫困带国家开发银 要的金融部门，在扶贫开发中如何发挥作用？还存 在什么问题和障碍？如何进一步建立并完善可持续 的金融扶贫机制？对此，我们对河北省银行业金融 扶贫情况进行了调研。 一行贷款扶贫项目”，以环京津３２个贫困县、３７９８个 贫困村为扶持对象，稳步开展了扶贫综合试点工 作。 （二）信贷投放力度不断加大 通过监管引导，银行业切实加大了对贫困区 域、贫困人群的信贷支持力度，部分贫困地区资金 制约得到有效缓解。针对县域资金外流问题，河北 银监局下发了《关于县域银行业金融机构全力支持 、河北省银行业金融扶贫工作基本情况 近年来，河北省不断加大扶贫开发力度，扶贫 事业取得了显著成绩。但受地理位置、自然资源、 经济基础等多重因素制约，目前全省贫困县总数仍 然较多、区域较广。其中，列入国家燕山一太行山 当地经济发展的指导意见》，并采取了挂钩监管措 施，促进县域尤其是贫困县域资金反哺。截至 特困区的县有２２个、其他国家扶贫开发重点县 （区）２３个、省级扶贫开发重点县１７个、后续扶持 县３个，涉及９市６５个县（区），接近全省１３９个县 ２０１３年３月末，６４个贫困县（区）贷款余额 ２１６５．２８亿元，比年初增加１５５．６３亿元，县均获贷 款３３．８３亿元，相当于一般贫困县的地区生产总 （区）的一半；贫困人口达到８７０万，超过全省人 口总数的１／１０。 在加快推进农村扶贫开发工作的进程中，全省 银行业积极履行社会责任，因地制宜地开展金融扶 贫 作，在加强网点建设、提供基础金融服务的同 时，不断创新金融产品和服务方式，扶持和带动贫 困区域脱贫，取得了一定成效。 （～）不断增强金融扶贫的主动性 值；其中，小额农户贷款余额２６５．４１亿元，比 ２０１３年年初增加了ｌＯ．３６亿元，人均获贷３０５０元。 信贷投放力度的不断加大，有力地促进了贫困县的 产业开发和农民脱贫。 （三）金融服务覆盖面持续扩大 河北银监局统筹规划，积极推进县域尤其是贫 困县基础金融服务工作。通过增设网点、设立便民 服务点等方式，到２０１０年末，全省已实现了金融 服务空白乡镇全覆盖。到２０１３年３月末，全省贫困 县银行业机构网点２５１６个，县均３９个。同时，通 银行业金融机构把金融扶贫工作列入了重要的 议事日程，加大了对贫困县的资源和政策倾斜，加 快了对扶贫开发项目的金融介入。例如。中国农业 银行河北省分行下发了《关于进一步做好金融扶贫 一ｒ：作的意见》，明确了加大信贷支持力度、改进农 过不断增设ＡＴＭ机、ＰＯＳ机、ＥＰＯＳ转账设备等终 端，进一步为乡村及偏远地区人群提供了金融服 务。 贫困乡镇养鸡项目。截止２０１３年上半年调查时， 二、金融扶贫模式的多样化探索 已ｌ发放利率优惠贷款２８０万元，支持５个村２３０多 个贫困户（５个联保体）新建养鸡大棚２５个，养鸡 规模达到１２５万只，预计实现年纯收入３００万元。 广宗县以年度财政扶贫资金为担保，由该县联社按 照１：３的比例发放小额贷款到户，支持蔬菜示范 近年来。各银行业金融机构结合辖区实际，在 解决融资担保难题、创新信贷产品等方面进行了有 益的探索与实践，不断创新多样化的金融扶贫模 式。 （一）农户互保＋干部担保模式 巨鹿县在地方政府的主导下，创新联保方式， 基地２Ｏ个、１８个生猪养殖基地、１２个肉牛养殖基 地和ｌ５个养鸭专业村，受益农民人均增收近１００Ｏ 元。 建立组织，有效解决了农民贷款担保不足问题。一 是由贫困户自愿参加的“贫困村诚信自律者联谊 会”组织，为本村会员贷款提供担保；二是“扶贫 信贷担保自愿者组织”，为弥补“农户互保”的不 足，由县属公职人员及离退休人员组成，为农民贷 款提供担保，并对贷款使用进行监督。同时，完善 了财政扶贫资金补贴、贴息、保险等配套措施。目 前，全县包括党政主要领导在内的２０００多名公职 人员加人了自愿者组织，每年每人拿出２个月的工 资作为担保基金。截至２０１３年３月末，巨鹿农业银 行和农信联社依托两个组织累计向贫困户发放贷款 ５０００多万元，支持新建蔬菜大棚２．５万亩，带动群 众年增收２亿多元。 （二）依托产业化的农户“Ｉ＋Ｎ”模式 在农业产业化程度较高的贫困县，银行业围绕 支持农户生产，将龙头企业、专业合作社、基地等 纳入授信范围，形成了对产业链的支持，同时也降 低了信贷风险。例如，青龙县联社针对该县肉鸡养 殖产业发展较快的特点，采取“公司＋基地＋农户＋ 信用社”模式，由产业化龙头公司或基地与农户签 订订单并为农户生产提供贷款担保。该联社依托这 一模式共支持肉鸡养殖专业户２６０户，累计发放肉 鸡养殖贷款１２６０万元，发挥了龙头带基地、基地 连农户的作用，实现经济效益１５００万元。该联社 还支持了枸杞、食用菌、野猪养殖等农民专业合作 社８２家，投入信贷资金４６９万元，惠及１３１位农民 社员。易县联社采用“公司＋农户”的支持模式， 向天顺林木种植公司发放贷款５３０万元，通过统一 培育菌棒、农户分散养殖、统一购销的方式，辐射 带动５个自然村、９０家贫困户发展香菇种植。易县 还借鉴“孟加拉乡村银行”模式，成立了扶贫经济 合作社，开展小额信贷扶贫，农业银行等机构对其 进行信贷支持，解决了资金来源。 （ｊ）整合利用扶贫资金担保模式 蔚县银泰村镇银行采取“农口扶持资金＋信贷 资金”整合模式，与县扶贫办合作，由政府扶贫资 金做担保，并由农户自愿形成联保小组，开展扶持 （四）针对特殊群体创新特色贷款产品模式 中国农业银行献县支行采取“农行＋团组织＋ 农村青年”的合作模式，借助县团委选择客户，支 持农村青年创业，并依靠团组织做好贷后监督。通 过“团银”合作，累计投放贷款５．７４亿元。怀安县 联社与县妇联联合推广“巾帼理财贷款”，在核定 的额度和期限内向已婚妇女发放只需提供保证的小 额贷款，截止２０１３年上半年调查时共向４５２０户发 放余额６５００万元。涉县联社与计生部门合作试点 “少生快富贷款”，由省计生协会每年提供ｌ０万元 的专项贴息资金，扶持扶贫开发重点乡ｆ镇）的低收 入计划生育家庭增收致富，目前已累计向３２０户发 放２６７万元。 三、金融扶贫中存在的问题与不足 （一）金融资源配置的“倾斜性”尚未体现 目前，贫困县金融发展水平和活跃度与其他地 区相比还有较大差距，平均机构数量（３９家）远 低于其他中等县平均水平（５２家）。信贷投放水平 总体偏低，截至２０１３年３月末，贫困县平均存贷比 为４４．４９％，低于全省县域水平２．５９个百分点，低 于全省平均水平１１．２７个百分点。从直接惠及贫困 人群的小额农户贷款情况看，ｌ６个贫困县年内余 额下降，占全部贫困县的１／４。贫困县之间也存在 着金融扶贫参差不齐的现象。 （二）金融扶贫措施的“试水性”较为明显 一方面，贫困县金融扶贫的主体是中小法人银 行机构和中国农业银行，其他银行业机构力度相对 不足，整个银行业扶贫的合力尚未形成。而相关银 行推出的扶贫信贷新产品往往处于探索阶段，具有 定点、定向的特点。另一方面，受外部因素制约， 一些扶贫模式未能扩大推广面。例如，赞皇县联社 与县政府合作推进小额扶贫贴息贷款业务，由于县 财政规定农户贴息扶贫贷款额度不超过ｌ０万元． 难以满足较大额度的资金需求。中国邮政储蓄银行 魏县支行与县劳动就业服务局合作开展再就业贷款 业务，由就业服务局存人相应保证金，银行按照 １：５的比例放款，由于省市再就业局对此项工作 考核力度较弱，该县局不再积极交付保证金，造成 业务增长乏力。 （三）金融扶贫模式的“普适性”有待增强 银行业机构对金融扶贫模式进行了有益、有效 的探索，但由于一些模式是基于自身环境的自我创 新，还不能“复制”推广。例如，巨鹿县的“干部 担保”模式既取决于当地党政部门的推动及干部意 愿，也依赖于对担保组织的管理能力，如果在其他 地区强制推行，未必能成功，而且强制干部担保似 有“违规”行政之嫌。还有蔚县和广宗县采取的扶 贫资金担保方式，依托地方扶贫资金使用规划和管 理方式，而财政扶贫资金按规定应发放到农户，集 中使用作为担保金也有“违规”之嫌。一些与政府 部门和组织合作推出的特色贷款产品，依赖于相关 单位的人力资源、管理水平乃至道德水平，在其他 地区不一定具有适用性。 （四）现有扶贫措施的“持续性”尚需研究 农业及县域经济具有收益低、风险高的特点， 而贫困县产业基础更为脆弱，这就意味着扶贫贷款 面临更高的风险。现有金融扶贫模式的创新更多地 体现在增信方面，而对风险承担与补偿则缺少更有 效的措施，一些措施存在落实障碍。例如，“干部 担保”贷款出现风险后，若动用担保基金还贷，将 涉及责任界定、额度分配等问题，如果操作不当， 容易动摇志愿者的信心；以扶贫资金担保的贷款出 现风险后，按协议应当用其偿还，但却面临政策、 法律障碍；团委、妇联等组织参与贷款推荐及管 理，但却没有实质性的连带责任，不承担信贷风 险。风险防范措施相对弱化，使金融扶贫的商业可 持续性受到制约。 四、推进金融扶贫工作的路径 金融扶贫作为国家扶贫开发战略的重要组成部 分，应多方着手，着力完善金融扶贫机制。银行业 金融机构应认清肩负的责任，因地制宜，大胆探 索，不断优化金融资源配置，在扶贫工作中发挥杠 杆和引导作用。 （一）以完善金融扶贫政策为基础，不断增强 银行业金融扶贫动力 目前，金融扶贫还只停留在一般号召上，缺乏 政策刚性要求和机制保障。同时，金融扶贫也依赖 于区域扶贫开发进程和整体扶贫环境。因此，必须 完善金融扶贫相关政策，优化扶贫环境，使银行业 机构更好地发挥扶贫作用。 １．强化政府的引导作用。各级政府要科学制定 和推进落实扶贫开发规划，加强对扶贫专项资金的 管理和运用，通过政府对开发项目的引导性政策和 财政资金对重点行业的引导性投入，实现财政扶贫 与金融扶贫的有效对接，建立与金融部门的沟通协 调机制，促进银行业机构找准定位，及时跟进。加 强扶贫信息透明化建设，促进各扶贫主体之间的信 息交流、共享，使银行业机构能够全面把握金融扶 贫政策和需求，选准切入点。 ２．完善金融扶贫激励政策。建议国家有关部门 统筹出台金融扶贫优惠政策，增大扶贫贷款贴息覆 盖面，对贫困地区银行业机构实行税收减免政策， 对扶贫贷款实行营业税优惠及奖励政策，调动银行 业投放积极性；建议中国人民银行对贫困县采取差 别化存款准备金利率、再贴现等货币政策；各级政 府要出台地方财政性存款与扶贫贷款发放挂钩等激 励性政策。 ３．强化银行业的扶贫责任。各银行业金融机构 总分行要制定金融扶贫的具体办法，对贫困县银行 业机构建立不同的考核机制，并对资金规模、机构 网点、业务人员等资源实行倾斜配置，放宽和降低 准入门槛、审批流程等。县域法人银行业金融机构 要将新增可贷资金的７０％以上留在当地使用；新设 银行分支机构新增可贷资金的６０％以上要用于当 地。推进不同银行业机构在扶贫＿Ｔ作中的合理分 工，形成全方位、多层次的金融扶贫构架。 ４．力口强监管部门的督导推动。银行业监管部门 要尽快出台银行业金融机构扶贫工作指导意见，通 过与市场准入挂钩、提高不良贷款容忍度等约束 性、鼓励性措施，促进贫困县金融服务水平的不断 提高。继续推进各类银行业机构向贫困县下延，优 先规划设立新型农村金融机构及其分支机构，增加 贫困县金融服务主体。 （二）以产业化扶贫为抓手，实现银行业金融 扶贫的良性循环 从金融扶贫的实践看，凡是成熟有效的扶贫模 式，均立足于贫困县、贫困村的产业开发。因此， 银行业金融机构要从当地优势资源、特色产业中寻 找切入点，培育和发展特色产业，实现银农共赢。 １．准确把握信贷投向。依托贫困县资源禀赋和 产业特色，密切关注产业发展规划和扶贫开发进 程，积极跟进对经济社会发展具有辐射和带动性的 项目、行业、领域、群体。在资金支持的同时，也 要做好对产业发展预期的研判，从金融角度提出建 议，协助地方政府优化规划，规避发展风险。 ２，稳步扩展授信范围。按照对基础设施建设项 目、县域支柱产业、产业化龙头企业、农户并重的 地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款；探索发展 大型农用生产设备、水域滩涂使用权、林权、种植 权等抵押贷款；规范发展应收账款、存货等权利质 押贷款。 （四）以风险防控为要务，推进银行业金融扶 贫的可持续发展 原则，突出机构和产品特色，不断满足其合理信贷 需求。其中，中国农业发展银行、国家开发银行应 发挥政策性优势，重点支持农田水利、乡村道路及 连片整体开发，改善农村基础设施条件；大型银 行、股份制商业银行应重点支持县域符合产业政策 的骨干企业、龙头企业，提高农业产业化率，增强 发展后劲；中国农业银行、中国邮政储蓄银行等应 凭借涉农业务和网点优势，加大对农业产业化企 金融扶贫的商业可持续性取决于扶贫信贷投人 能否产生效益，在经济落后和农村地区的双重弱势 下，能否最大限度地防范和化解信用风险甚为重 业、农村经济组织和基本农户的信贷支持力度，通 过信贷到户，实现助农增收。 ３．大力支持产业链条。关注农业产业链条的培 育、成长和延伸，变节点支持为全链条支持，适时 加大对特色产业上下游领域的信贷投放，促进种养 加一条龙、农工贸一体化，巩固产业发展和脱贫致 富的基础。通过产业化扶贫，形成金融资源投入 ——扶贫地区经济增长——金融资产保值增值—— 金融资源再投人的良性循环机制。 （三）以建立担保增信体系为支撑，为银行业 金融扶贫提供有效保障 针对农村贫困地区担保资源不足的现实问题， 银行业机构应充分挖掘信用资源，促进政府、社 会、经营主体三类担保资源的整合提效，创新授信 担保方式，为贫困地区企业及农户增信。 １．用好政府信用资源。由政府主导，加快建立 扶贫融资信用担保体系，由财政出资在贫困县设立 政策性的扶贫融资担保基金或担保公司，专门用于 扶贫贷款的担保。同时，按照“政策引导、多方出 资、市场运作”原则，鼓励设立商业化担保机构， 为其他中小客户提供融资担保服务。要解放思想， 突破政策障碍，推广扶贫专项资金、专项基金担保 等方式，集合各类分散的扶贫开发资金用于担保， 发挥整合联动效应，合理放大融资担保倍数，提高 担保效率。 ２．用活社会信用资源。尝试推进国家公务人 员、农村致富带头人、各类专业合作社及其他社会 组织担保方式，评估其担保效力，完善操作办法， 合理确定担保限额和代偿方式，并逐步由“加担 保”变为单独担保，促进其良性运行。 ３．用足经营主体担保资源。在大力推进互保、 联保、第三方担保等方式的基础上，扩大农村贷款 有效担保范围，将不违反现行法律规定，财产权益 归属清晰，风险可控的各类动产、不动产和权益纳 入担保实践，通过充分激活农村担保资源，改善农 村贷款“担保难”的现状。例如，积极探索农村土 要。 １．坚持贷款管理的商业化原则。银行业机构应 坚持落实审慎经营规则，严格执行贷款“三查”制 度。科学运用微贷管理等先进技术，把握农村地区 尤其是贫困农村的资金运行规律，提高贷款使用、 管理效能。同时，根据扶贫贷款的特点，注重发挥 风险关联体的作用，对参与推荐贷款的政府部门或 组织，协助其落实监督、清收、追偿的职责，为贷 款“贷得出、收得回”增加保障。 ２．切实完善风险补偿机制。在政府层面，应推 动设立风险补偿基金，界定补偿办法和范围，帮助 银行业机构消化贷款损失。在保险层面，要加强涉 农保险的推广，引导和鼓励商业保险公司进入农业 保险市场，增加自然灾害、养殖风险等险种，并通 过宣传推动、保费补贴等方法，扩大保险覆盖面， 分担产业波动风险。 ３．不断优化贫困地区信用环境。依托地方政府 推进诚信环境建设，加快县域以及农村信用体系建 设步伐。针对农户及个人建立相应的信用评级、信 用登记制度，形成“农户信用数据库”。积极开展 “信用村”、“信用乡镇”创建工作，加强教育宣 传，进一步提高公众诚信意识。综合运用法律、行 政、经济和道德等多种手段惩戒失信行为，及时纠 正个别借款人将扶贫贷款等同于救助资金的错误认 识。多管齐下，营造良好的金融生态环境。 （责任编辑：夏明芳）
