关于“三线一单”生态环境分区管控体系落地应用机制的探索

关于“三线一单”生态环境分区管控体系落地应用机制的探索

Exploration on the Implementation and Application of \"Three Lines and One List\" Eco-environmental Zoning Control System

摘 要 随着我国经济由高速增长阶段向高质量增长阶段发展，传统“一刀切”式的环境管理模式已无法适应当前生态环境综合管理的需求，实施差别化分区管理势在必行。“三线一单”确定的生态环境分区管控体系就是在划定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的基础上，确定环境管控单元，并制定生态环境准入清单。目前生态环境分区管控体系还存在落地应用路径不明晰，应用领域较为狭窄，动态调整与细化机制不完善，与优化营商环境衔接尚不够紧密等问题。应在不同的环境管控单元上分类施策，发挥产业园区规划环评的桥梁与纽带作用；加快“三线一单”数据系统建设，发布生态环境准入清单,将“三线一单”成果广泛应用于相关政策的制定调整和各类开发建设的决策实施以及规划环评的审查和项目环评的准入中;另外，生态环境分区管控体系可以与优化营商环境整合起来，成为“放管服”改革的有力抓手。关键词 “三线一单”；生态环境分区管控；生态环境准入清单；规划环评；优化营商环境

■文/杨俊杰 方皓

“三线一单”指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，在一张图上落实生态保护、环境质量目标管理、资源利用管控要求，构建生态环境分区管控体系。2015年以来，习近平总书记多次对“三线一单”工作作出重要指示，在2018年全国生态环境保护大会上明确提出了“加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”的工作要求。2018年6月，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提出：“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单，在地方立法、政策制定、规划编制、执法监管中不得变通突破、降低标准”。“三线一单”编制工作已被纳入国家生态文明建设的总体部署中，编制“三线一单”对深化供给侧结构性改革、推动形成绿色发展方式和生活方式、促进经济高质量发展

具有重要意义[1]。

目前，全国各省（区、市）均已完成“三线一单”编制，“三线一单”成果已经在全国范围内陆续发布，初步建立了“三线一单”生态环境分区管控体系。然而，目前各省（区、市）关于“三线一单”成果的落地应用机制尚不明晰，应用领域有待拓展；生态环境系统外部门的责权尚不清晰，部门合力尚未形成；成果动态调整与细化的规则有待完善，与优化营商环境结合得不够紧密。本文重点剖析生态环境分区管控的落地应用机制，识别落地应用过程中的重要环节，并为生态环境分区管控体系落地应用提出建议。

全国各省（区、市）的发布，“三线一单”生态环境分区管控体系已经初步建立，各地均明确了省级党委和政府的主体责任，其中浙江、重庆等省（市）下辖的地市、区县均已发布生态环境分区管控实施方案，为后续应用实施奠定了基础。湖南省还发布了本省省级以上产业园区的生态环境准入清单，将全省144家省级以上产业园区划为独立的重点管控单元实施针对性管控。管理好144家产业园区即管住了全省70%～80%的工业企业，对生态环境的改善具有举足轻重的意义，有助于生态环境分区管控体系落地实施，从生态环境保护方面为园区今后的发展“划框子、定规矩”。

“三线一单”纳入立法情况。目前已有11个省（市）通过地方立法确立了“三线一单”的法律地位。各地结合自身实际，采取了多种立法形式（见表1）。另外，在国家层面，“三线一单”已纳入《中华人民共和国长江保护法》，长江流域省级人民

生态环境分区管控体系现状和存在的问题

体系现状

各地陆续发布“三线一单”成果，明确省级党委和政府的主要责任。目前随着“三线一单”成果在

政府根据本行政区域的生态环境和资求的方式，很少会有个性化的管控要源利用状况，制定生态环境分区管控求，对本地区战略性生态环境问题研方案和生态环境准入清单，报国务院判的响应不足，而且在“三线一单”生态环境主管部门备案后实施。

成果中的允许排放量、污染物削减等存在问题

要求也不能体现在清单之中，这就限落地应用路径尚不明晰，应用领制了“三线一单”生态环境分区管控域有待拓展。目前各地“三线一单”在污染源管理领域的应用。

成果已经开始应用于国土空间规划、动态调整与细化机制尚可优化。项目环评准入等领域，但主要是将规目前各地发布的“三线一单”文件划、项目与“三线一单”的环境管控中，一般都对五年更新、动态调整、单元进行空间叠图分析，首先判断其地方细化作出了规定，其中五年一是否位于生态保护红线、饮用水水源次的常规更新由生态环境部统一完保护区等环境敏感区，然后判断其是成，动态调整由省级生态环境部门完否符合所在环境管控单元的生态环境成，有些省份对动态调整的流程规定准入清单的管控要求，应用领域较为非常详尽，有些省份要求动态更新的狭窄。而且生态环境准入清单的管控成果要报省级协调小组进行审议，但要求主要是以衔接已有管理要求为实际上“三线一单”作为一项集成性主[2]，在“三线一单”编制过程中，成果，其动态调整会非常频繁，过于需要先经过所在省级协调小组审议通复杂的动态调整程序必将拉长制度衔过，再经过生态环境部技术审核通接空档时间，造成执行困难。另外，过，最后报省级党委、政府审议通过在“三线一单”编制过程中，有些省后发布，每次审议之前，均需要征求份采取的是省级与地市协同编制的模各部门和各地方政府的意见。为了最式，有些省份采取的是省级自上而下大限度地减少审议通过的阻力，各省的编制模式，其最大的短板是基层参级生态环境部门在制定生态环境准入与的深度不够，对“三线一单”的理清单时一般都会采取衔接已有管理要

解存在偏差，对政策把握不够精准，

表1 各省（市）“三线一单”立法情况省（市）法律名称实施时间山东省《山东省环境保护条例》2019年1月1日天津市《天津市生态环境保护条例》2019年3月1日贵州省《贵州省生态环境保护条例》2019年8月1日四川省《四川省〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施办法》2019年9月26日吉林省《吉林省辽河流域水环境保护条例》2019年9月1日陕西省《陕西省煤炭石油天然气开发生态环境保护条例》2019年12月1日湖南省《湖南省环境保护条例》2020年1月1日甘肃省《甘肃省环境保护条例》2020年1月1日江西省《江西省生态文明建设促进条例》2020年1月1日山西省《山西省环境保护条例》2020年3月15日河北省《河北省生态环境保护条例》2020年7月1日41

这就需要省级生态环境部门出台细化的地市级指导文件，并加强宣贯力度。

与优化营商环境衔接尚不够紧密。营商环境不但是一个国家或地区的核心竞争力，同时也是主动找差距、补短板、精心维护以及长期付出的结果。我国以参与世界银行全球营商环境评估为抓手，通过深化改革、扩大开放，致力于打造公平、透明、可预期的营商环境，已成为全球主要经济体中营商环境改善幅度最大的经济体。

“三线一单”拥有一张覆盖全地域、属性完备的区域空间生态环境基础底图、一套分区分级的生态环境准入清单和一个服务于政府与部门的成果数据共享平台，实现了生态环境管控要求“整装成套”，框定了生态环境管控格局，为生态环境保护关口前移提供了政策工具。“三线一单”成果有助于提升生态环境部门的审批效能和环境监管能力，可以指导企业了解具体项目落地的条件、进入园区的条件以及不同地区去产能的要求，可以为进一步优化营商环境创造有利条件。不过目前由于各地的“三线一单”成果数据共享平台均在建设中，

除湖南以外还没有其他省份发布环境管控单元的生态环境准入清单，企业还无法获取项目落地条件和进入园区的条件；另外在各地已经发布的“三线一单”文件中，四川省规定已经实施生态环境分区管控的市（州），辖区内不涉及特定高污染行业的产业园区，其规划环评和跟踪评价可由省级ENVIRONMENTAL 生态环境部门调整至市（州）生态环境部门审查（审核），对条件成熟PROTECTION 的园区可以试点推进环评“告知承Vol. 49 诺制”改革，其余各省份在发布的No.09 “三线一单”文件中均没有提及改革

202142观察

内容。

生态环境分区管控体系落地应用路径初探

发挥产业园区规划环评的桥梁与纽带作用

将“三线一单”纳入现有环境准入体系，加强“三线一单”、规划环评制度和项目环评制度的充分衔接，既是实现“三线一单”落地应用的重要途径，也是提升环境准入体系管理效果的重要途径[3]。三者需要进行系统的衔接，首先要厘清三者的责任主体，“三线一单”作为战略环评，在整个环评准入体系中位于顶层，其责任主体为各级党委和政府，规划环评的责任主体为编制规划的政府部门，其中产业园区的规划环评责任主体为产业园区管理机构，项目环评的责任主体为具体的建设单位。从三者的关系可以看出，规划环评在环评准入体系中处于承上启下的地位，尤其是产业园区规划环评可以从空间角度发挥承上启下的作用，根据《规划环境影响评价技术导则 总纲》，规划环评需要编制生态环境准入清单，“三线一单”、项目环评与产业园区规划环评的衔接可以通过生态环境准入清单实现，产业园区管理机构在编制规划环评时，要在“三线一单”的生态环境准入清单的管控要求的基础上，结合园区的发展定位、空间发展和保护格局、生态环境管理需求，制定园区规划环评的生态环境准入清单，建设单位在编制项目环评时需要同时符合“三线一单”的生态环境准入清单和产业园区规划环评中生态环境准入清单的管控要求才可以入园（见图1）。

同时，产业园区在“三线一单”中作为工业集聚区，一般属于单独的重点管控单元，在规划环评生态环境

责任主体生态环境准入清单制定“三线一单”各级党委和政府相互作用规划环评编制规划的政府部门生态环境准入清单制定园区规划环评产业园区管理机构应符合要求应符合要求项目环评建设单位图1 环评准入体系结构图

准入清单中的管控要求已经成为园区加快“三线一单”数据系统建规定企业入园的必要条件，而且按照设，加强与各部门系统对接

生态环境部的要求，产业园区管理将“三线一单”融入生态环境大机构要切实担负起规划环评的主体责数据建设，不断充实和细化“三线一任，对规划环评的质量和结论负责，单”数据支撑体系及分区管控要求，并接受所属人民政府的监督。因此可明确数据更新的要求，拓展“三线一以在“三线一单”的生态环境准入清单”成果查询、分析及应用功能，提单中吸纳产业园区规划环评中生态环供多种形式的数据服务。另外，除了境准入清单的具体内容，生态环境部生态环境系统内的平台搭建以外，还门在审查产业园区规划环评时，也可应注重与其他有关部门的系统对接，以要求产业园区管理机构在空间布局实现部门间成果共享共用，使“三线约束、污染物排放管控、环境风险管一单”成果能够真正应用于相关政策控、资源利用效率要求等方面提出更的制定调整和各类开发建设的决策实具体的要求，比如在污染物排放管控施，使各部门之间形成合力。

要求中提出园区具体的允许排放量，企业可以通过“三线一单”数将这些具体管控要求吸收到“三线一据系统，了解具体项目落地的条件、单”的生态环境准入清单中，这样就进入园区的条件以及不同地区去产能可以解决“三线一单”编制过程中生的要求，实现提前自主研判，这将态环境准入清单只是衔接既有管理规为优化营商环境创造有利条件；生态定的问题，还可以将“三线一单”应环境部门可以利用数据系统对规划环用到产业园区污染源管理领域，拓宽评进行审查、对项目环评进行审批，“三线一单”的应用领域。另外，还快速做出研判，缩短审查和审批所需可以通过产业园区规划环评推动园区的时间；各有关部门可以通过数据系落实煤炭消费削减替代、温室气体排统了解自己制定的规划和政策是否符放控制等政策要求，将相关要求吸纳合“三线一单”生态环境分区管控要到“三线一单”的管控要求之中，发求，直接进行研判，减少部门之间征挥降碳和减污之间的协同作用，通求意见的烦琐环节。

过调整能源结构和产业结构减少碳发布生态环境准入清单，增强执排放，同时从根源上降低了污染物行管理效力

排放。

目前只有部分省份发布的“三

各有关部门政策符合性分析规划环评审查生态环境准入清单管控要求数据平台生态环境部门环境管理项目环评审批企业自主研判空间布污染物环境风资源利用局约束排放管控险防控效率要求国土空间污染源管理、环境风险产业政策规划项目准入预案制定图2 生态环境分区管控体系应用路径

线一单”文件包括生态环境分区管控生态环境准入清单。

要求，且管控要求均为全省和各功能明确动态调整与细化机制区的分区管控要求，只有湖南省发布“三线一单”成果动态调整一了全省省级以上工业园区的生态环境般是由于国家或地方重大发展战略、准入清单。由于除湖南外的其余各省发展规划、行政区划、生态保护红线级政府均未发布环境管控单元的生态等调整引起的，所以动态调整一般是环境准入清单，即使有些省份已经由省级生态环境部门按照程序适时动建立了“三线一单”数据系统，但态更新，地市如果由于自身政策、规由于没有发布生态环境准入清单，划等发生变化需要调整“三线一单”企业和有关部门在使用数据系统时成果，也可以向省级生态环境部门申往往会对管控要求的依据提出质请。动态调整的程序需要明确，但由疑，影响生态环境分区管控的执行于调整相对会比较频繁，所以程序不管理效力，因此由政府层面发布生宜设置得过于复杂。

态环境准入清单对“三线一单”生“三线一单”成果细化是省级态环境分区管控体系的落地是尤为党委或政府要求地市在全省环境管控重要的。发布生态环境准入清单可单元划定成果和管控要求的基础上，以通过两种方式，一种是通过省级结合区域发展定位、空间发展和保护生态环境部门统一发布（例如湖南格局，对本地区“三线一单”生态环省），另一种是由各地市在发布实境分区管控体系进行细化。成果细化施方案时发布（例如浙江省、重庆是一项比较系统的工作，对“三线一市等）。另外也可以将这两种方式单”生态环境分区管控体系落地实施相结合，先由省级生态环境部门统具有十分重要的意义，因此成果细化一发布全省所有环境管控单元的生的工作流程应制定得比较详细，而且态环境准入清单，对各环境管控单省级生态环境部门应出台相应的成果元提出省级层面的要求，各地市再细化标准或技术指南，指导地市进行根据自身情况选择直接采用省级层成果细化，防止各地市的细化成果出面的生态环境准入清单，或者在不现不协调的情况。细化的最终成果应与省级层面的生态环境准入清单相报省级生态环境部门进行技术审核，矛盾的前提下，在发布实施方案的然后以实施方案的形式由地方党委、同时发布具有地方特色的地市层面

政府审议、发布，这将有助于发挥细

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化成果的实际应用效力。

保障成果实施应用，实现与优化营商环境的有机结合

“三线一单”生态环境分区管控成果要及时向社会公布共享。生态环境部门要将成果落实到支持产业结构调整、防治环境污染、服务基层管理等各项工作中去，为各类规划编制、产业政策制定提供参考建议，为规划环评审查、项目环评审批和污染源管理提供支持（见图2）。

对于已经实施生态环境分区管控的地区，应在其辖区内探索进行规划环评审查和项目环评文件审批改革，为落实“放管服”改革做好支撑。对于满足“三线一单”生态环境准入清单中管控要求、所在环境管控单元的污染物排放未超过允许排放量的项目，可以采取告知承诺审批、权限下放、环评报告简化等改革措施。对于已经实施生态环境分区管控的地区，如果同时还对“三线一单”成果进行了细化，则该地区内省级产业园区的规划环评可由省级生态环境部门委托该地区的地市级生态环境部门召集审查。

参 考 文 献

[1]万军, 秦昌波, 于雷, 等. 关于加快建

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单”中生态环境准入清单编制路径探讨

[J]. 环境保护, 2020, 48(7): 46-50.[3]王亚男. “三线一单”对重构环境准入

体系的意义及关键环节[J]. 中国环境管理, 2020(1): 14-17.

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. (杨俊杰系北京市环境保护科学研究院高级工49 程师；方皓系北京市环境保护科学研究院副No.09 研究员。方皓系本文通讯作者)

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