社区与社会组织合作治理中的利益共享机制——以B街道公益创投项目运行为例

第19卷　第1期

JOURNALOFBEIHUAUNIVERSITY(SocialSciences)

北华大学学报(社会科学版)

Vol．19　No．1

Jan.2018

社区与社会组织合作治理中的利益共享机制

———以B街道公益创投项目运行为例

王　萍　刘诗梦

[摘　要]社区与社会组织合作治理作为主导下的社会治理创新,在推动社会组织和社区公益事业发展,增强社会力量参与社区治理的能力,满足居民公共服务多样化需求方面发挥着重要的作用。然而,社区与社会组织合作治理的实际效果并不乐观,核心在于合作主体间未形成利益共享格局。研究B街道公益创投个案,发现合作主体间存在着理念上“不同频、微冲突”,行动上“不合作、难合作”,以及制度上“不发展、难发展”等问题。要实现社区、社会组织及居民等多元主体的利益共享、良性互动的局面,则需要从理念、主体行动及支持等三个维度来构建社区与社会组织合作治理的利益共享机制。[关键词]社区;社会组织;合作治理;利益共享

[中图分类号]C916　[文献标识码]A　[文章编号]1009-5101(2018)01-0063-06[收稿日期]2017-11-10

[DOI]10.19669/j.issn.1009-5101.2018.01.010

[作者简介]王萍,浙江工业大学政治与公共管理学院副教授,博士,硕士生导师,主要从事基层社会治理研究;刘诗梦,浙江工业大学政治与公共管理学院研究生,主要从事基层社会治理研究。(杭州　311122)

　　社区作为居民生活的首要共同体,是国家治理

的基础性单元,也是地方、市场、社会组织以及社区居民等共同作用的实践场域。随着市场经济的不断发展,居民对公共服务的诉求与日俱增,社会公共事务渐趋复杂,国家意识到亟需缓解直接面对居民个体和社会群体的治理成本和治理压力。为此,党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出进一步创新社会治理,允许通过合同、委托等方式,在公共服务领域运用更多的社会力量。社会组织以其专业性、公益性以及服务的多样性等特点迅速成为填补所让渡的合法空间的重要主体,并且被寄予了“能够有效解决居民多元化的需求,化解公共事务的压力,推动社会治理体系和社会治理能力的现代化”的重任。与此同时,社区作为国家治理的基本单元,也成为推动社会治理创新最为重要的载体,成为社会组织参与社会治理最为重要的场域之一。因此,社会组织大量介入社区公共事务,为居民提供专业化服务,与社区形成了相互合作、优势互补的局面,可以实现社区治理结构的转型。社区与社会组织在社区公共事务领域各方面良性互动的合作治理体系和机制的构建,日益成为社会治理改革和创新的重心所在。

一、问题的提出

社区与社会组织的合作凸显了基层实践场域中、社会组织以及居民等共同参与公共事务领域的管理过程中各主体间的良性互动,是现代社会中复杂的公共事务以及利益多元分化的产物。且社区与社会组织这一合作治理也体现了社区生活的本质,即社区利益相关者之间相互合作、平等协商、责任共担以及利益共享的伙伴关系。[1]在社区与社会组织的合作中最为重要的是在于搞清楚是什么样的制度、运作机制及治理结构才能促进合作治理行为的产生。[2]从实践来看,社区与社会组织的合作以购买、公益创投等形式如火如荼地开展,如杭州市2014年市级公益创投项目资金966.63万,而到2017年市级项目资金增长到1500万。通过购买、委托、承包及公益创投等方式扩展社会组织的服务范围,扩大资金的投入,意图将社会组织的服务引入到社区,满足社区居民多样化服务需求,从而提高基层社会的治理能力。然而,相关研究及实践均显示社区与社会组织的合作治理并不理想。一方面,在合作治理过程中,社会组织在资源汲取、服务安排、目标导向等方面均严重依附于部门,呈现出高度行政化的特点,很大程度上相当于行政职能的外部延伸;另一方面,由于对社会

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组织“一放就收,一收就紧“的管控型思维定势的

影响,社区在与社会组织的合作中充满疑惑并试图控制,[3]这也就造成社区与社会组织的合作治理机制难以得到真正落实,社会服务可能走向内卷化。[4]那么,为什么社区与社会组织没有形成预期性的合作治理局面呢?其深层次原因是什么?如何才能提高多方主体合作治理的成效?核心机制是什么?诸如此类的问题是理论界与实务界在推动基层合作治理中必须面对和解决的。

成员共享改革开放的成果。虽然这些都是从较为宏观的国家治理层面提出的,但在微观场域中,社区与社会组织的合作治理也确实表现出了理论上的高度契合性。因此,从利益共享的微观层面上理解,社区与社会组织的合作治理主要包括以下几点:第一,利益共享的主体是涉及这一利益关系的所有创造者,社区与社会组织的合作治理不仅限于社区这一政治意义上的主体,也包含社区居民与社会组织之间的合作关系,是社区、居民以及社会组社区与社会组织之所以能够形成合作治理,是因为他们的利益彼此互存,[5]任何一方利益目标的实现都依赖于另一主体的行为。在社区与社会组织的合作治理实践中出现的社区角色错位、社会组织专业性的缺失、居民参与的缺位等一系列问题,其根源在于社区与社会组织在合作中的利益分歧,难以形成基于利益一致的集体行动,形成所谓的社区与社会组织利益共享困境。因此,笔者以B街道的公益创投项目中与社会组织合作治理为例,通过访谈、观察等方式收集了相关资料,结合相关理论阐述了社区与社会组织合作治理中难以实现利益共享的深层次原因,并尝试构建社区与社会组织的利益共享机制,真正实现社区与社会组织的合作治理局面。

二、理论嵌入:利益共享的实践框架

构建社区与社会组织合作治理的利益共享机制,必须理解“利益相关者”以及“利益共享”的本质。“利益相关者”是指行为影响他人或被影响的个体和群体,群体的利益和价值创造交织在一起的,必须聚焦于关注如何为任何一个利益相关者创造价值,而利益共享在于各主体间的关系,强调相关利益主体在合理差异和互惠互利基础上形成的对社会共同利益的公平享有。社区与社会组织作为社区治理的重要参与者,各利益相关者在公共事务共同趋向的基础上,通过各种形式的参与形成不同的生存策略和关系选择,[6]并在社区治理实践中发挥作用。可以说,社区与社会组织的合作治理凸显了利益共享的本质及内涵。国内学者从政治学、社会学、经济学等角度探讨了利益共享的内涵。从政治学的角度对利益共享的内涵进行分析认为,各利益主体在协商与合作时,应按照公正的价值理念,对共同利益进行配置的制度安排,而这些主体既是社会共同利益的创造者,也是利益共享的实施者;从社会学的角度分析指出,利益共享意味着、市场和民间社会共同发挥作用,让社会各··

织的共同参与;第二,利益共享的客体是合作治理所产生的结果,即社会治理创新能力的提升、社会组织的培育、居民多元化需求的满足以及社区减负等;第三,利益共享是社区与社会组织等多元主体的互助合作。利益共享的内在规定性要求利益主体彼此之间相互认可与尊重,互惠互利,合作共赢,这也就决定着各主体在享有自身利益的同时要与其他主体合作进一步创造利益。

但利益共享机制如何构建才能让社区与社会组织变为合作伙伴关系呢?社区与社会组织作为完全不同的主体,其价值取向存在较大的差异。引导这两大主体树立正确的利益共识,将这种价值观以各种方式植入理念中,是利益共享机制构建的思想基础,也是实现社区与社会组织利益共享的前提。然而,各主体在运行中由于利益分化而引发冲突是不可避免的,而制度作为协调各主体间的冲突和矛盾的规则,通过相应的制度安排能够保证合作治理的有效执行,这是利益共享机制构建的保障。此外,任何利益主体实现自身目标都具有逐利行为,在社区与社会组织的合作过程中,各利益主体都会为自身利益最大化采取与目标相背离的行动。但从根本上来说,每一个利益主体在整个过程中都起着决定性的作用,要构建利益共享机制必须充分发挥各主体的作用,这是构建利益共享机制的基础。综上所述,社区与社会组织必须从理念维度、制度维度及主体行动维度来构建利益共享机制,实现两者的合作伙伴关系。

三、实践案例:B街道公益创投项目的运行困境

理水平备受关注B街道作为省机构所在地。辖区面积共有2.49平方公里,其社会治,下辖7个社区,辖区内治理创新意识浓厚,具有开展公益创投项目实践的良好基础。B街道为解决社区公共服务个性化、差异化需求以及基层剧增的社会治理任务,于2016年启动街道级公益创投项

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目,并从众多社会组织所提供的项目中选中了10个公益项目,主要为养老服务类、社区治理类、青少年服务类及社会评估类等。

社区治理类项目以社区协商治理为主,是为有效导入协商治理的理念、规则和机制,加强居民协商治理能力、提升协商成效和居民满意度,备受街道领导的重视。X组织作为社区协商治理项目的主体,在参与该街道创投项目中设立了一系列的协商治理议题,如“如何推进开放式社区协商治理”、“公益创投项目落地与社区品牌建设”、“社区如何较好,也取得了不少成效,收集了不少楼道垃圾物处置的好主意。但这个项目之后,社区再也没有主动提出深化协商治理机制的要求,也与社会组织再无任何联系。在该项目实施的过程中,部分居民坦言:“我们这些人现在也很困扰,社区每次都让我们去参加这个服务那个服务呀,我们烦都烦死了,很多会议和活动,我觉得跟我一点关系都没有,主要还是看的面子才过来参加的。”

案例2:不配合社会组织开展活动。X社会组织根据前期调研,发现Q社区的居家养老照料中为居民办实事项目讨论”、“开放空间下居民代表会议”及“社区公共空间营造”。这些议题均为当下社区治理的热点和难点问题,因而街道领导给予了大力支持,如街道分管领导多次向机构负责人表示:“公益创投项目出发点是在于服务民生,街道一定会支持,项目需要人力、物力,街道都会尽最大的努力来保障。”然而,X社会组织在推进协商项目时仍旧遭遇了社区公开或半公开的不乐意、不欢迎,或干脆不配合。

案例1:不乐意与社会组织合作。2017年5月份,B街道完成社区换届选举工作,X组织着手准备把开放空间技术积极引入到居民代表会议制度中去,以期提高居民代表会议制度的有效性。对此,S社区对X机构负责人表示:“我们社区其实讲到底应该是为居民服务的,但是我们现在做的根本就不是为居民服务,这是我国的国情所决定的。目前社会组织所提供的社区治理类项目确实是我们想做的,社会组织通过公益创投的形式进驻社区,为居民提供服务,我们是非常欢迎的。不过,目前很多社会组织都要来社区服务,但他们来服务并不能够完全靠自己,反而给我们社区工作人员增加了很多事情,如一些养老服务类项目,助残助浴等,就需要我们社区替他们去找服务对象,因为社会组织根本无法深入到居民家,无法找到这些服务人群。这样一来,社会组织来了,反而给我们带来了许多额外的工作。领导刚开始说购买服务是为了给社区减负,现在好了,反倒又是增加了社区的负担。所以,如果社会组织开展的那些活动刚好是我们社区必须要做的,但我们又人手不够,这时候社会组织来帮助我们去做,才能够在某种程度上减轻我们社区的压力。”

经过反复沟通和协商,社区终于同意结合楼道垃圾物清理事项,召集居民代表大会,过程中允许社会组织来植入开放空间技术。尽管会议效果比

心即将装修完成并投入使用,于是向街道提出可以导入协商治理的理念,来对“社区公共空间如何更好地使用”这一社区居民关注度高、利益关联大的事务展开开放式讨论,并达成一些共识。街道负责同志觉得这一想法非常好,充分体现了以居民需求为导向的社区公共服务供给,以提高街道居民的养老服务水平。对此,Q社区却一直以照料中心未完成装修为由,拒绝社会组织项目在其社区落实。街道负责同志介入沟通之后,该社区与社会组织私下对接时,直截了当地表示:“我们现在行政性事务都做不完,每天要做的事情太多,这个活动我们先缓缓吧,等我们有时间再做,现在开展这个活动给我们带来的都是额外的工作。”

对此,该社会组织负责人也表示非常无奈,他们也理解社区现在的行政性事务很多,确实工作压力很大。但自己机构承担了这一公益创投项目,必须得完成计划中所设计的这些活动。因此,只能不断地主动与Q社区沟通,希望他们帮助社会组织的项目能够顺利落实“姓非常渴望能参与到和自己切身利益相关的社区我们在设计这些项目时,但最终该社区还是未同意,做了充分的调研,老百。事务上来。我们这个项目,是以实现协助社区提供更好的居家养老服务这一目标来准备的,这其实是一个多赢的项目。我们就是不明白,社区为什么不愿意来做呢”?社会组织负责人感觉很困惑,“要在社区做公益服务,实在是太难了”。

四、社区与社会组织利益共享机制的缺乏

社区与社会组织合作治理的目的是要转变社区治理结构、满足居民多元化需求,重构国家与社会的关系。然而,从B街道公益创投项目的实践来看,社区与社会组织合作治理的实然与应然存在较大的差距,各主体在公益创投项目中较难达成一致的利益诉求,公益项目对基层治理体系和治理能

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力的提升效果并不明显。究其原因来看,社区与社

区组织之间的利益共享机制缺失是主要的,具体表现在以下几方面:

(一)理念的“不同频”抑或“微冲突”

涂尔干曾说人与人能和谐相处,社会存在并运行下去的原因在于人们有共享思维,因为大家思维相同,所以大家都知道遵守基本规则。[7]80社区与社会组织的合作治理不仅仅是两者甚至是更多主体的利益交织在一起,必然会带来目标与价值诉求的多样化。正如上文所提及B街道的公益创投项然的优势,能够在一定程度上实现社区“减负”。机构、专业协会以及行业协会的认可、证明、资格认证或委托,是衡量社会组织合法性的重要标志,[8]但是社会组织作为我国较新鲜的事物,仍然处于弱势地位,为获得更多的权利和发展空间,了解及洞悉的意图是获得其合法性的重要来源。社会组织作为“外来组织”进入社区时,无法了解社区内居民的基本情况,开展服务项目尤其是针对那些特殊群体如残疾人群体、精神病患者的服务,往往需要借助社区的力量寻找服务群目,以自上而下的形式推动,希望借助社会组织的力量实现社区“减负”及社会“增能”,但仍然沿袭以往的管控思维。社区作为准行政组织,延续着的管控思维,在社会组织公益创投项目等环节中充当着一个主导型的角色,设置进入门槛以规避风险。与此同时,社区致力于上级部门行政性事务,忙于绩效考核的各个指标,对于社会组织所提供的公益创投项目的积极性不高,其价值理念、目标导向必然与社会组织间不一致。而社会组织作为一个自治组织,以各种形式提供较专业化的公共服务时,更应该是其组织目标与价值理念的体现。然而,现实的情况是,社会组织为进入社区实践场域中,对于基层及社区形成了资源的高度依赖,从而弱化了自己的专业性或基本服务来换取社区等层面的支持,这样就产生了社区与社会组织理念上的不认同(织与社区合作治理的效果有着直接影响主要是社区或主任。此外,社区公共事务的决策者),其个人态度对社会组,如上文所提及的S社区与Q社区在项目对接时所呈现的不乐意、不配合态度,造成了社区与社会组织难以达成一致的利益。作为社区与社会组织合作的实践主体的居民而言,可能存在着残疾人群体的助残服务、行动不便的老年人群体的助浴及青少年托管服务等需求,但这些利益需求不一定与的主观意图相契合,同时又不在社会组织的服务领域内。各主体价值理念、目标等方面的不同,就成为社区与社会组织利益共享的重要阻碍,要达成社区与社会组织合作治理的目标,亟需破解社区、社会组织及居民间理念的差别(社区与社会组织在合作中利益得以共享有赖二)行动的“不合作”。

抑或“难合作”

于各主体的互动合作,任何一方任何一种程度的不合作都将对合作治理的效果产生巨大的影响。社会组织作为公共服务领域不可或缺的力量,有着天·66·

体、提供场地等。从另一层面来说,社会组织所开展的活动在某种程度上契合社区民生服务的需求,但同时也增加社区的工作压力,如寻求服务群体等工作。社会组织往往在项目结束后会忽视社区方面所做的贡献,这也是部分社区认为“社会组织所提供的公益创投项目可有可无的”的原因之一。然而,在社区与社会组织的合作治理中,基层社区为防止社会组织的无序状态,会通过项目选择程序、评估指标的量化、日常文书管理、资金使用等技术层面的手段,以行政思维和行政方式对社会组织进行管控,而不是真正的互助合作关系,使得社区与社会组织在行动中陷于“难合作”困境。与此同时,居民对于不同的项目的需求程度是不同的,行动的积极性也是有差异的“别积极开放空间下居民代表会议。正如S社区所开展的,认为“社区是我们的家园”中部分居民表现得特,应该为社区做出贡献”,而有的居民全场都不在状态,认为“这些活动多此一举,甚至认为参与项目是配合社区工作,给社区面子,在参加过一两次后,居民开始出现疲劳感”。居民、社区及社会组织间的“不合作”或是“难合作”造成了社区与社会组织利益共享上的行动困境(社会组织是在自上而下的逻辑中发展起三)。

制度的“难发展”或“不发展”

来的,一直延续着双重管理制度,社会组织只能是被动接受的状态,其主动性受到一定程度的,从而形成社会组织与社区的合作治理中“难发展”或“不发展”的局面。此外,社区与社会组织的合作是一种合约制形式,资助周期较短,服务领域限定,如公益创投项目的周期一般为1年左右,有的甚至是半年,如B街道公益创投周期就为1年。然而,就某类社会组织所提供的服务项目而言,如残疾人康复服务、心理咨询,可能需要较长的周期,较短的项目周期使得服务效果不佳,难以真正为居

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民服务。如B街道正在实施的社区协商治理类项目,需要较长的周期才能导入协商治理机制、理念,提高协商效能,改变不是一朝一夕的。对于而言,希望以公益创投等形式参与到社会治理中,利用项目活动挖掘社区内生力量,促进社区治理创新。但在上级社会治理创新的硬性要求下,社会组织所提供的公益创投项目等都是换汤不换药,每年不断调整项目服务领域,但其本质变化却不大。另外,服务领域的调整意味着项目的不持续,不仅难以提高社区治理创新能力,反而使社区、性”,其最终结果必然是不理想的。社会组织应该在合作治理中发挥自身的专业性和灵活性,为居民提供更为精细化的社会服务产品。另外,社区应加快职能转变,深化服务功能,2017年2月、所印发的《关于加强乡镇服务能力建设的意见》,意味着基层组织重心应向服务能力转变。而社区与社会组织合作治理的进一步发展,为社区职能转型提供了契机,以其专业化服务实现为社区“减负”,缓解社区在帮老、助残、救孤等社区公共服务方面的压力,提升社区公居民怨声载道。较短的项目周期及不确定性,使社会组织永远处于一种获取资助的状态,机构难以形成品牌效应和提高服务能力。当周期结束后,若无后续的资金及项目支持,将使机构处于生存危机之中,社区与社会组织的合作治理止步不前。

五、构筑利益共享机制的可行路径

从上述分析来看,社区与社会组织的利益共享机制在理论上具有高度的契合性,而在实践中社区与社会组织间的“不同频、微冲突”、“不合作、难合作”及“难发展、不发展”,是二者在合作治理中利益共享局面难以形成的基础性问题。功能主义认为,在一定社会条件下,人们对个体利益的追求将产生一种潜在的功能,从而导致有利于群体整合的思维、制度的出现和持续。[7]80社区与社会组织的合作治理作为必然趋势,各主体在一定条件下为寻求各自利益的最大化,将构建利益共享机制以使各主体的目标得以实现,并形成良性互动的合作关系。因此,社区与社会组织的利益共享机制,应主要从以下几个维度着手(社区与社会组织的合作治理为新的社会思想一)理念维度

:

、策略及社会组织的发展提供了资源和机会,但不可避免地带有行政化色彩,局限了公民赋权的社会创新效果的发挥。[9]首先,社区应改变管控思维,与社会组织形成深入的合作关系。社区应以居民实际诉求为出发点,给予社会组织充分的自主性,而不是过分关注社会组织所提供的项目绩效,如资金的使用及其带来的直接产出这些量化指标,应该聚焦于社会组织在团队管理、组织能力建设、居民受惠程度、社区公共服务水平等方面的效能,这才是社区与社会组织利益共享的真正本质;其次,社会组织应回归机构的使命,清醒地认识到社会组织存在的意义为满足人们的需要和提升社会价值,而不应该为获得的资源支持牺牲机构的“专业

共事务领域的治理效率,是社区和社会组织的共同利益所在。因此,各主体间利益共享理念的构建为社区与社会组织合作治理中利益共享机制的建构打下坚实的基础(各主体的参与配合是社区与社会组织合作治二)主体行动维度

。

理好坏的关键因素,任何一方的缺失都会使合作治理止步不前。因此,构建利益共享机制应发挥各主体的作用:一是社区应发挥主动性。社区与社会组织的合作治理成效取决于社区、社会组织、居民等多元主体的共同参与,而社区更是扮演着更为重要的角色。目前合作治理对于社区剧民来说是比较陌生的概念,大部分居民也都只是“被动式参与”。因此,社区应积极参与社区、社会组织及居民间的合作,走访居愿,联合社会组织举办社区内各种“微合作”活动,鼓励居民参与到合作治理中。二是社区给予充分的配合,搭建合作新平台。为社会组织提供场地、人力资源的支持,助力于社会组织走进社区,发掘真正的服务人群,为社会组织营造良好的生态环境,并且通过微信、微博等新技术手段畅通沟通渠道,搭建合作平台,实现社区、社会组织及居民合作治理的新途径。三是社会组织应加强项目建设能力,定期组织评估项目服务对象、团队素质、运行及财务等状况,吸引更多专业人才进入该领域,提高自身服务效率。四是给予居民选择服务内容的权利,调动居民参与的积极性,促使社会组织提供有效的服务。以各主体的积极行动提高利益共享的可能,完善利益共享机制,推动社区与社会组织合作治理的发展(社区与社会组织的合作不是一蹴而就的三)支持维度

。

,完善的支持制度是社区与社会组织合作治理的根本,也是构建利益共享机制的保障。一是建立长效、多渠道的资金支持机制,引导企业和基金会的

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积极参与,克服融资单一化困境,实现、社区与

社会组织间平衡的资源依赖关系,充分发挥社会组织的专业化服务能力。二是完善信息共享机制。各主体间的信息共享,能够有效监督以公益创投项目为形式的合作治理的全过程,更要让各主体能够了解彼此的利益诉求,实现其互动共赢的局面。三是周期及领域的弹性化制度。目前社区与社会组织的合作治理更多的是契约式,以项目化运行,对于合作周期及服务往往采取“一刀切”的方式,这就使社会组织过于追求“量”的完成而忽视“质”的提升。因此,社区与社会组织开展合作治理时,根据实际情况而“量体裁衣”,针对不同的项目如儿童、老年人、心理咨询等类型设置不同的项目周期,构建多元主体的合作治理模式。参考文献:

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【责任编辑　王　坤】

Benefit-sharingMechanisminCooperativeGovernance

betweenCommunityandSocialOrganizations

———TakeBStreetVenturePhilanthropyProjectasanExample

WangPing,LiuShimeng

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,ZhejiangUniversityofTechnology,Hangzhou311122,China)Abstract:Cooperativegovernancebetweencommunitiesandsocialorganizations,asagovernment-ledsocialin-novation,playsanimportantroleinpromotingthedevelopmentofsocialorganizationsandcommunitypublicwel-fare,enhancingtheabilityofsocialforcestoparticipateincommunitygovernanceandmeetingthediversede-mandsofresidentsinpublicservices.However,theactualeffectofcooperativegovernancebetweenthecommunityandsocialorganizationsisnotoptimistic,andthecoreliesinthefailuretoformabenefit-sharingpat-ternamongthecooperationpartners.AcasestudyofB-StreetPhilanthropyVenturesisconducted.Itisfoundthatthereareissuessuchas“differentfrequencyandmicro-conflict”intheconceptofcooperation,“non-cooperationanddifficultcooperation”intheoperation,and“non-developmentanddifficultdevelopment”inthesystem.Inordertorealizethebenefit-sharingandbenigninteractionamongmultiplesubjectssuchascommunities,socialor-ganizationsandresidents,itisnecessarytoconstructamechanismofbenefit-sharingbetweencommunityandso-cialorganizationsthroughthethreedimensionsofcommunity-basedandsocialorganizations’cooperationandgovernancefromthethreedimensionsofconcept,subjectiveactionandpolicysupport.Keywords:Community;Socialorganization;Cooperativegovernance;Benefitsharing

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