２００４年第１期社会主义研究ＳＯＣＩＡＬＩＳＭｓＴＵＤＩＥＳＮｏ．１．２００４ＳｅｒｉａｌＮｏ．１５３（总第１５３期】试论城市社区建设的总体思路汤晋苏【摘要Ｊ城市社区建设是在“单位制”解体背景下重构城市基层社会管理体制的过程，这是涉及政府管理体制改革、发育社区自治、发展社区服务、扩大居民参与、健全法律制度的社会系统工程；城市社区建设的总体思路是要以政府职能转变为核心、以社区民主自治为目标、以提高居民生活质量为宗旨、以扩大居民参与为动力、以健全法制为保障，全面推进城市基层社会管理体制的改革。【关键词】社区建设；政府改革；民主自治；制度创新【中圈分类号】Ｄ６１【文献标识码ＪＡ【文章编号Ｊ１００１、４５２７（２００４Ｊ０１—００９１．０４【作者简介】汤晋苏（１９６３一），男，民政部基层政权和社区建设司城市工作处处长．主要从事城市社区建设研究。北京１００７２１社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要领域，是政治文明建设和精神文明建设的重要内容。同时，社区建设还是城乡居民生活质量的重要标尺，因而也是全面建设小康社会的组成部分。党的十六大报告不仅为我们描绘了全面建设小康社会的宏伟蓝图，而且对政治建设和政治体制改革作了全面部署。学习贯彻十六大精神，就杜区建设工作来说，当前的主要任务，就是要在城市基层社会生活中，逐步建立一个“小政府、太社会，强政党、强自治”的工作运行机制。我们应采取的对策：一是树立政府管理的新理念，即有限政府责任理念、从管制到服务的理念、成本效益的理念。二是进一步深化行政体制改革，切实转变政府职能，加强和改善宏观调控，搞好社会管理，提供公共服务。为此，要解决好政府与市场、政府与企业、政府与社会三种关系。同时，要转变政府工作方式，坚持依法行政，实行政务公开，少用行政手段，多用经济手段和法律手段。在城市基层社会生活中，还要实行“强政党，强自治”，强政党才能带来强自治。这是因为，党要有效地整合社会并赢得雄厚的社会基础，党的建设就必须实现战略性转移，即将自身生长和活动的空间从单位转向社区，以社区为主要空间，拓展党建工作的薪领域，发挥党组织的领导核心作用和广大党员的先锋模范作用，动员社会和整合社会。要在城市基层社会生活中实行居民自治，尊重居民的自治权利，发挥居委会自治功能，确立社区居民的主人翁地位和社区居委会的自治地位。展望今后一个时期我国的社区建设工作，将呈现阱下特点：指导思想：清晰的职能界定社区建设的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，阻党的十六大精神为指针，全面贯彻落实中办发［２０００］２３号文件和全国民政会议、四平会议精神．一手抓工作的推进，一手抓政策理论的研究；坚持政府指导与社会参与相结合，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制；不断加强社区组织和队伍建设，界定清晰的社区管理职能，承接企事业单位、政府机关剥离的部分社会职能和服务职能；以社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，完善社区功能，逐步培育和建设权利和责任都有限的有限社区；突出工作效率、工作效果的有效社区；基础设施完备的有形社区；职能明确的责任社区。具体目标：适应现代城市发展以人民满意为最高准则的新型社区杜区建设的主要目标是：采取梯次推进的战略，由大中城市逐步向中小城市和城镇发展。要在全国近７００个城市，８００多个市辖区，８万多个社区居委会中，有计划、有步骤地推进社区建设，以适应城市现代化的要求。在组织建设上，要加强社区党的组织、居民自治组织和民间服务组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区管理体制。在内涵建设上，要发展社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环境，加强社医治安，拓展社区服务，满足人民群众日益增长和不断提升的物质文化的服务需求。在外延建设上，要以转变政府职能、理顺社区关系为突破日，科学调整社区规模，合理配置和利用社区资源，完善社区功能。在发展目标上，要坚持把以人为本、服务居民作为社区建设的根本出发点和归宿，逐步扩大基层民主，实行居民自治，真正实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，提高居民素质和整个社区的文明程度。９１万方数据 运行机制：社会化自治管理模式的完善形成社区建设工作运行机制，要实现五个转变：第一，政府对社区管理，要确立有限责任的理念，实现由管制型管理到服务型管理的转变；第二，对社区人口管理，要由过去的必户Ｅｌ所在地管理为主转变为居住地管理为主；第三，在社会事务的管理模式上，要由条条管理为主转变为块块管理为主；第四，在社区公共事务的管理手段上，要由行政化管理为主转变为社区居民依法自治、民主管理为主；第五，在城市社区资源的整合和利用上，要实现由单位所有为主转变为社区资源其享。逐步建立起以居住地为特征，以社区成员认同感和归属感为纽带，以社区居民的自我教育、自我管理、自我服务、自我约束为目的，有党的领导、政府指导、社会参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共同繁荣、共建文明、共保平安的社会化自治管理的运行机制。健全和完善社区建设工作的运行机制，要着力建立五大体系：一是组织体系。要全面深Ａ地推进社区建设，必须建立一套科学合理的工作体制和运行机制，即党委、政府领导，民政部门牵头，有关部门配合，社区居委会主办，社会各方支持．群众广泛参与的机制。在建立社区建设组织机制时，把办公室放在民政部门是一项重要内容。二是工作体系。在起步阶段，要建立不同类型的试验点，在试点基础上深入开展社区建设示范活动，在大中城市率先推进，带动中小城市和城镇的社区建设，最后在全国建立一大批社区建设示范城。三是法律制度体系。要建立和完善一套行之有效的社区建设法律、法规和相关工作制度。四是培训和表彰体系。培训是提高社区建设工作者队伍素质的重要手段，表彰是激励社区工作者开拓创新的重要途径。培训和表彰工作要实行分级管理、分级负责的办法，做到持之以恒，善于创新。五是理论研究体系。要充分动员各种研究力量，形成台力，使全社会都来关注社区建设。这五大体系的建设，今年要建立雏形；到２００５年，确立基本框架；２０１０年，基本形成体系。按照“一手抓推进，一手抓研究”的工作思路，夯实基础，解决发展中的问题，“硬件”、“软件”并举，硬件不过时，软件要过硬，高标准建设社区，高水平整合社区，高质量服务社区，高效能经营社区，不断把城市社区建设工作引向耀人。思路：原则性和具体工作思路清晰、政策措施配套社区建设的思路主要包括两个层面，一是原则性思路；二是具体工作思路。在第一层面上，必须要把握可持续发展原则、系统功能原则和以人为本的原则。同时，要呲社区为平台，社区组织为依托，信息技术为手段，整合城市民政工作。抓基础工作，夯实社区建设的根基。做到：高标准建设社区，完备社区的基础设施；高水平整含社区，发挥社区建设的综合效益；高质量服务社区，营造社区建设的良好环境；高效能经营社区，增强社区建设的生命力。构筑起城市基层管理的平台，为居民服务的平台和社会工作的平台。在第二层面上，要坚持“九为”方略，即：以统一思想为前提，以党委、政府为主导、以服务居民为宗旨，以民主自治为目标，呲居民参与为重点，以改革创新为动力，以示范活动为手段，以实惠实９２万 方数据效为标准，以政策法律为保障。相当一部分的政府部门对社区建设存在片面理解，把转变职能、重心下移当作把组织机构设置延伸到社区，仍然习惯于行政命令，把社区居委会当作下级来对待。（一）以统一思想为前提当前，社区建设中存在的最大问题是思想认识上的不一致。个别党政领导对社区建设认识不足，简单地以花钱多少作为衡量社区建设好坏的标准；有些民政部门对自身在社区建设中的牵头地位信心不足，甚至不愿意承担牵头职责。一些地方在推进社区建设的实践中，目标上的理想化，理解上的简单化，过程中的形式化，结果上的行政化。为解决这些问题，必须提高各级领导对社区建设在社会发展和全面建设小康社会中的地位和作用的认识，克服畏难情绪，自觉把杜区建设作为城市民政工作的重中之重。社区居委会作为社区建设的实施者和组织者，其自治功能将通过社区民主和社区服务这两大支柱而得到加强，居民自治将逐渐成为社区建设的主旋律。（二）以党委、政府为主导社区建设是一项复杂的社会系统工程，综合性、协词性很强。各级党委、政府一定要总揽全局，把重视社区建设的决心和措施真正落实到行动上，主导社区建设的健康发展。各级民政部门要增强主动性，当好参谋、助手，积极争取党委、政府的重视。要在党委、政府主导下，把党委、政府的领导力量、民政部门的协调力量、驻地单位的协同力量、社区居委会的主办力量、居民群众的参与力量和理论工作的指导力量结合起来，形成合力，共同推进社区建设。党要加强对社区建设工作的领导，就必须高度重视社区这一社会结构的基石，将工作和发展重点，逐步由现在的“单位”转到社区，不断拓展活动领域，探索社区党建规律，强化党在基层的凝聚力，增强党在社区的组织基础。在社区建设工作进入规范阶段后，政府要淡化对社区的行政行为，增强运用法规和政策来指导的力度，并通过规划、规范和规定等方式来宴现。在推进社区建设过程中，民间服务组织将逐渐活跃，成为社区建设及相关服务的组织者。社区服务要注意与社区政务、社区商务区分开来，逐步向公共服务转变，其组织的性质逐步向民办非企业转变。让社区充分利用这些阵地承接从政府剥离出来的管理和服务功能。（三）以服务居民为宗旨服务是社区建设的主题，是生命力所在。在推进社区建设的实践中，要把服务社区居民、提高社区居民生活水平和生活质量放在首位。要从社区居民迫切要求解决和关注的问题人手，急居民群众所急，想居民群众所想，办实事，重实效，使居民得到切身利益，切身感受到党和政府的关怀。要强化服务意识，加强组织协调；突出服务重点，扩大服务领域；整台服务资源，完善服务网络；健全服务设施，改善服务手段；加大硬件投入，培育精品亮点。要做好面向老年人、残疾人、社会救济和优抚对象的福利服务，以及托幼服务、婚丧习俗改革服务、家政服务、便民服务、再就业服务等，不断拓宽服务项目，完善服务功能。要逐步推进社区服务的产业化、网络化，可以考虑采取公办民助、公办民营、民办公助、股份制、舍作制、中外合资合营等多种方法兴办社区服务业。各地在拓展社区服务的过程中，应结合实际，循序渐进。经济落后、社区服务发展刚剐起步的地区，应把保障社会特困群体的基本生活作为工作的重点，逐步向便民利民方向发展。经济较发达、社区服务已发展到便民利民阶段的地区，社区服务的重点是向市场化方向推进。经济发达、社区服务工作已发展到社会化阶段的地区，社区服务工作的重点是逐步探索产业化发展之路。随着杜区服务的内涵和外延不断变化，必须采取“重点培育、逐步剥离，建立基金、以强扶弱”的政策。所谓“重点培育、逐步剥离”，就是对那些以提高居民生活质量为内容的服务项目．如托老托幼服务、家政中介服务等，应根据居民不同层次的需求，引入市场机制，独立核算，独立经营，逐步实现实体化，从民政部门或“社区服务中心”的直接经营管理中剥离出来，使其成为社区服务业中的分支产业。所谓“建立基金、出强扶弱”，就是省、市、区（县）建立不同层次的“社区服务发展基金”，以经济手段和市场机制推动各种社区服务项目逐渐向产业化发展。对于那些已有市场需求，叉有发展潜力的服务项目，重点给予资金和政策扶持，使其逐步实现产业化，逐步返还扶持资金并对其它服务项目有所帮助。对于那些纯粹公益性、福利性的服务项且，则通过基金补贴方式维持其正常运转。对于特困群体，则通过政府购买服务的方式，保证他们能享受到应有的服务。社区服务要逐步形成便民利民、杜台保障和社会化服务三个系统。要重点建设好产业化服务队伍、专职化服务队伍和志愿者服务队伍三支队伍，构建城市、城区、街道、社区四级社区服务网络。要出台相应的措施，鼓励发展各种经济形式、各种服务内容的社区服务业。社区服务设施的运营经费，除了政府财政的投人外，需要引入市场机制，拓宽筹资渠道。区、街道要切实转变职能，改变行政命令、行政手段的习惯做法，真正行使指导职能，支持和帮助社区居委会独立开展工作。社区要逐步完善自治功能。（四）以民主自治为目标推进基层民主政治建设是社区建设的灵魂，实现社区居民自治是社区建设的方向。要培育社区意识，重点培育社区居民和驻区单位的自治意识和参与意识。要培育社区队伍，加强社区工作者队伍和志愿者队伍建设。注重对社区干部培训．提高其综合素质和能力，改善其工作条件和生活待遇，解除其后顾之忧，并要设置社区工作者这一职业类别，进行资格认证，评定专业技术职称。要大力培育社区组织，特别要重视筻屣社区中介组织。要积极培育和鼓励发展公益性、服务性的社会团体和民办非企业单位，使其逐步承接政府部门剥离出来的部分社会职能，承办各类社区服务项目，满足社区成员多层次需求。要大力开展社区活动，充分利用社区万 方数据直接面向居民、面向家庭的优势，坚持从居民关心的具体事情傲起，努力提高组织程度，开展形式多样、健康有益的群众性活动，提高社区居民的自治能力。社区居委会不是基层政府的“腿”，也不是政府部门的办事机构。要防止社区单位化和行政化倾向，变成似乎什么都要管的“小而全的大社会单位”。为此，社区应积极从社区外部引入各类专业的中介服务组织，同时，对于社区困难群体、边缘群体所需的社会服务，以及一般居民所需要的福利性社会服务，可通过政府购买服务、中介组织提供服务的形式加以解决。而强势群众所需的、特定的社会服务，则应由他们自己向中介组织购买。要重视培育和发展职业化与专业化的社会工作及各种社会工作机构，使之成为社会中介组织的主体力量。按照“社区自治、议行分设”的原则，建立健全社区自治组织体系和相应的规章制度，依法开展自治活动。居民、社区内企事业单位、社会团体等是社区参与的主体。提供“服务”是吸引社区成员参与的重要手段。（五）“居民参与为重点社区建设所需的资源（包括经济资源、人力资源、物力资源和智力资源等）．多蕴涵于社区内的企事业单位中，要获得他们的支持，必须使之产生价值认同，认为参与刭社区建设中是“物有所值”。从居民的角度来说，“满意”则是其参与的章。要培育广大社区居民的参与意识，其一，可以制定全国性指导评估体系，并把重点放在全国社区建设示范市和示范区上。采取科学有效的项目量化指标，规范和指导社区居民自治工作，推动社区建设向新的阶段和目标迈进。其二，可以积极推进社区居民委员会的直接选举。这是动员更多的社区居民关心社区工作，参与杜区建设的有效途径。要加强民主决策和民主管理。其三，要积极开展社区志愿服务。社严格划分和落实社区的民主选举权、社区决策权、Ｅｌ常（六）以改革创新为动力社区建设本身就是改革创新的产物。只有不断创新，才９３前提，圆此，耍在与居民生活息息相关的生活需要方面做文社区民主管理和民主监督，完善社区事务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度。探索、总结和推广居民昕证会制度和民主议事日制度，使社区居民有更多的渠道参与社区区志愿者队伍建设，是衡量一个社区文明程度的重要标志，是邻里互助、自我服务的重要体现。要把千千万万的社区工作积极分子组织起来，引导和鼓励他们从事志愿者服务活动，推动社区建设蓬蓬勃勃开展。同时，要加紧研究制定鼓励社区居民参加社区志愿活动的制度和法规，尽快改变志愿者队伍人数不多、活动较少的收况，逐步使志愿者服务活动制度化、经常化。要定期表彰一批全国先进社区工作者、先进社区志愿者，进一步激发和提高居民和驻区单位参与社区建设的积极性。管理权、财务自主权、摊派拒绝权以及社区内步卜部的监督权，最终达到党领导下的社区居民依法自治。能巩固和扩大社区建设的积极成果，推进社区建设。一是理论创新。首先要注意研究实践中的难点问题，如社区怎样实现自治、如何克服社区工作行政化倾向等等。其次要解决理论队伍的问题，要充分发挥社区建设领导者、实际工作者和理论工作者的作用．使各方智慧相结台。二是体制创新。要构筑社区建设新的管理体制，首先耍合理科学地划分社区，对社区功能、作用准确定位。其次要健全社区组织，包括党的组织、社区居民委员会及各种中介组织。随着社区建设的深入，特别需要培育一大批中介组织，为完善社区新型管理体制奠定坚实基础。。三是机制创新。机制创新的核心是理顺关系，主要是理顺政府与社区、社区与驻社区单位、社区党组织与居委会、社区与居民、社区居委会与物业管理单位等关系，为社区建设的顺利推进创造良好的社会条件。如何转变政府职能，创新城市基层管理体制，是社区建设一个亟待解决的重大课题。要结合机构改革．研究城市的城区政府和街道办事处机构如何转变政府职能、转变工作作风，解决好筒政放权、重心下移、费随事转等问题。同时，可以逐步探索撤销作为区政府派出机构的街道办事处，将街道党工委，改社区建设对党在基层的执政方式改革和改进提出了新万 方数据式密切党群关系，让居民了解社区各种工作动态，倡导居民互帮互助，真正形成党组织“搭台”、居民“唱戏”的工作氛围。同时，要把社区党建工作同社区的各项工作紧密结合起来，强调社区党建的时代感，实现社区党组织在组织、工作、活动、思想“四个溶人”。社区党的建设，既是社区建设的重要内容，也是社区建设的组织保证。～是要突出党的组织优势，充分发挥好社区党组织在社区建设中的龙头作用；二是要进一步建立健全社区党组织，消除社区党建的空白点；三是要探索依托社区党组织，加强非公有制和社会团体、民办非企业单位、社会中介组织党的建设工作的有效途径；四是建立健垒各项规章制子成员拄规定程序推荐为社区居委会成员，通过选举兼任社区居委会成员。提倡社区党组织负责人通过法定程序兼任社区居委会主任。开展社区建设示范括动，要树立一批先进典型，以点带面。（七）以示范活动为手段社区建设需要成功经验的引导，一是从社区居委会抓捡验一个城市社区建设搞得好不好，最终要看居民是否（八）以实惠实效为标准由于不同城市之间的经济条件和人文因素差别很大，每因地制宜，不能盲目攀比。要坚持科学规划，分步实施，分类《居委会组织法》的修订，可把这十多年来社区建设，特（九）以政策和法律为保障社区建设要健康持续地推进，必须要有政策和法律做保［责任编辑陈伟东１为社区党工委；在原有社区划分的基础上进一步整合社区资源，完成新一轮社区区域划分。撤消街道办事处以后，区政府可根据各个社区功能的状况以及居民户数的多少，蹦新一轮社区捌分为依托，成立社区行政事务受理中心，作为区政府各职能部门转变职能、服务群众、服务社区的平台。它不是政府的行政机构，没有庞大的内设科室，不承担大量的社会事务，不行使对社区居委会的指导、管理权，主要由政府相关部门在此设立窗Ｅｌ，减少办事程序，方便群众办事，贴近群众服务，提高工作效率。它也可以接受政府部门的委托或授权，为社莲居民或驻区单位提供服务。它与政府部门的关系，是一种服务的关系。它与社区党工委的关系，是一种被领导的关系，在社区党工委的领导下开晨工作。它与社区居委会的关系，是一种合作关系，可以利用各自的优势，加强沟通，相互配合，共同做好为社区成员服务的工作。社区行政事务受理中心和社区服务中心，要实行政务和事务分开。的课题。在新的历史时期，社区党建主要面临两太任务：一是健全和完善党的基层组织及其活动方式；二是巩固和发展党的群众基础，即社会基础。其核心就是党如何通过自身完善的组织体系和在社区中积极有效的活动，构建最广泛和牢固的社会基础，实现对社区的有效整合。因此，要建立和完善社区党建工作的新机制，创造党组织的多重管理模式。通过有效整合各方资源，强化社区党组织的领导、组织功能，对社区文明建设起到思想导向作用，对社区事务起到决策把美作用，对社区工作起到组织保证作用，对居民群众起到示范表率作用。具体是：耍充分发挥社区党组织的领导核心作用，从思想观念上和实际行动上明确党组织不同于杜区内的其他组织；要大力支持居蚕会实现社区居民自治，调动各方主动参与的积极性；建立社区工作网络，加强社区各类组织的管理与协调；完善工作方法，采取分片负责、上门家访的形度，推动社区党建工作的有序推进。提倡社区党组织领导班起。二是从关键问题抓起。重点要抓管理体制和运行机制，抓组织体系，抓活动开展，抓基础设施建设。三是从基础工作抓起。要培育社区意识、培育社嚣组织、培育社区队伍，开展社区括动。欢迎，群众是否真正得到实惠。个城市的特点与功能也有所不同，具体到社区更是千差万别，因此，在推进社区建设的过程中，必须坚持从实际出发，指导，保持特色。在经济条件好的地方，建一些档次比较高的社区基础设施，本身并不是坏事，但如果不是从群众的需要来考虑，建设之后不能发挥作用，那就是一种浪费。社区建设工作关键是要务实，工作要落实，服务要到位，这些都要靠制度作保证，而不能搞形式主义。别是居委会建设的成功经验加以概括，提升为法律，力争对居委会的职能、社区的定位、社区组织的权利和义务，“及居委会的选举制度、办公用房、干部待遇等，都有明确的规定，使社区建设工作有法可依，取得实效。障。在社区实践中会遇到许多问题，有些可以通过制定政策解决，但更重要的是要立法。《居委会组织法》是１９９０年颁布的，虽然其精神和立法原则没有过时，但有些内容已经不适应时代要求。因此，有必要加以修订。