试论新形势下我国的粮食安全问题

我国已经加人ＷＴＯ，国内粮食流通体制改革不　断深＾，粮食购销市场化趋势明显加快，各级政府　对粮食市场的宏观调控职能和作用．也在不断改革　和调整之中。在此背景下，我国的粮食安全形势，也　发生了重大变化，粮食安全问题显得突出和严峻　因此一叶障目，过于乐观地误判粮食生产和流通形　势　３　我国粮食供求的结构性、区域性矛盾正Ｂ益　凸显出来。　长期以来，我国一直以粮食总量增长作为农业　政策的主要目标；坚持以粮为纲，重量轻质的粮食　生产政策。经过几十年的努力，我国解决了粮食的　我认为：在新形势下，各级政府和有关部门，要认真　对待和重新审视当前和今后我国面临的粮食安全　问题。　数量问题，但却忽视了粮食质量的提高，使粮食质　量问题逐渐显现出来。与此同时，在当前我国粮食　一、要客观认识和正确判断　出现相对和阶段性过剩的新形势下，国内各地工农　当前我国面临的粮食安全形势　１．粮食综合生产能力并不稳定。　业发展和资源状况的不平衡性，也促使各省区重新　考虑发展粮食生产的政策措施；一些地方调整粮食　种植结构，简单地压缩粮田种植面积，盲目发展经　济作物，使粮食主产区和主销区之间，逐渐形成了　一改革开放以来，我国的粮食生产有了很大的发　展，粮食综合生产能力有了显著提高。但是，２０００　年，粮食播种面积比上年锐减６００万公顷，减幅之　大，历史少有，加之严重干旱，粮食总产骤减到４６２５　亿公斤。分析原因，２０００年粮食减产是自然灾害与　种新的尚待理顺的经济联系和依赖关系，国内粮　４．加入ＷＴＯ后传统农业生产将受到严峻挑　食供求的区域性矛盾也日益凸显出来。　战，国内粮食安全的可预见性和自控性明显减少。　面积减少各占一半，但一年内粮食产量减少的幅度　之大，确实超出了历史记录和正常的估计．透过这　一随着国际经济一体化进程明显加快，各国之间　的经济联系越来越密切，一个国家可以通过国际贸　易形式，部分或全部地获得所需要的粮食，从而分　享国际分工带来的好处；与此同时，对国际市场的　依从度也随之加大，粮食安全的风险性因素增多，　不安全程度提高。因为，国际粮食市场往往处于不　可预见的变化之中，而且，这种变化往往又会通过　偶发－性的产量波折，可　看出当前我国粮食生产　２．目前出现的粮食总量供大于求，是阶段性的　的脆弱性。　过剩，并不是真的多得不得了。　改革开放２０多年来，我国的粮食生产和粮食　安全工作，取得了举世瞩目的成就，粮食的供求关　贸易渠道．波及到一国的粮食经济发展和粮食安　全。尤其是我国，作为传统的农业大国，加人ＷＴＯ　后，粮食生产必将受到巨大冲击。许多专家都认为，　中国“人世”对国内产业影响最大、最深远的就是农　业，尤其是粮食生产　“人世”后国外粮食流入逐渐　增加，将在很大程度上改变我国现有的粮食自给　系，发生了根本性的转变。但是，我们也要清醒地看　到。目前我国的粮食生产，并没有真正摆脱靠天吃　饭和自给紧张的局面，前几年我国粮食连续６年丰　收和国家整顿经济秩序，造成国内粮食种养及加工　业发展缓慢等诸多因素，共同促成了当前我国少有　的粮食宽松形势，这种粮食供大于求的局面，是不　能持久的，是相对的和阶段性的过剩。我们决不能　率，使我国粮食安全的宏观调控能力和各级政府粮　食安全的自主调控性受到明显影响，国内粮食安全　。。。川４ｉ，４　Ｉ是折免．１５　维普资讯 http://www.cqvip.com

中外粮情　的不可预见性也随之增加。　５．粮食经营多元化，各级政府粮食行政的宏观　管理职能弱化。　随着我国粮改的不断深化和加入“ＷＴＯ”，按照　世贸规则要求，国有粮食企业已逐渐失去了粮食流　通主渠道地位；过去各级政府常用的各种粮食行政　管理和计划调控手段．也逐渐失去了强制性、可行性　和合理性。这些行政手段的失效和取消，已不可避免　地导致我国各级政府粮食行政的宏观管理职能弱　化，使国家对粮食市场进行政府干预的机制削弱，手　段减少。因此，可以说　目前我国的粮食流通体制、正　处在一个新旧交替的特殊过渡时期，这也增加了当　前和今后，我国防患粮食风险的政府调控难度。　二、要大胆面对、科学分析当前和　今后我国可能出现的粮食安全问题　在新形势下，我国的粮食安全状况，总的特征　是：粮食工作形势太好，但粮食安全隐患增加。主要　反映在以下几个方面：　１．粮食安全意识淡化　随着我国经济发展和粮食连年丰收．许多地方　和领导干部，产生了“中国粮食闯题已经过关”的盲　目乐观思想。其实，粮食安全，并不是一个一成不变　的理论概念，而是一个内容丰富、突发多变的社会问　题。１９７４年，联合国粮农组织（ＦＡＯ）把粮食安全的　概念定义为：“保证任何人在任何时候，都能得到为　了生存和健康所需要的足够食物”。１９８３年．ＦＡＯ又　对粮食安全概念提出新船释，即“确保所有的人在任　何时候，既能买得到，又能买得起他们所需要的基本　食物”。１９９６年，世界粮食首脑会议通过《罗马宣　言》．进一步把粮食安全确定为：“只有当所有人在任　何时候都能够在物质上和经济上获得足够安全和富　有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需　要及食物喜好时．才实现了粮食安全”。要确保我国　的粮食安全问题，已不再是简单地保证老百姓吃饱，　而是要让广大群众在有营养、有选择的情况下吃　好。满足于“确保人人都有饭吃”的粮食安全目标，显　然是一种陈旧的粮食安全意识和观念，建立在这种　认识基础上的盲目乐观思想和情绪．是明显缺乏前　瞻性和政治敏感性的，也是缺乏对粮食生产基本规　律的深刻认识的。因此，可以说，当前出现在我国的　粮食安全意识淡化和模糊的问题，已经成为影响我　．１６．｝　Ｉ进研充　国粮食安全的新隐患和新苗头，已触及和动摇到确　保我国粮食安全的根基，必须引起各级政府和有关　领导的高度警觉和重视。　２．现有储备粮和储备体制，存在着明显的安全　臆患。　我国现行的粮食储备体系，存在着明显的缺　陷。一是储备粮规模是被动形成的，是库存积压，并　不是国家粮食储备政策主动引导和直接作用的结　果；二是储备粮规模，并不是各级政府抗御粮食风　险，保证粮食安全实力的体现，而是企业亏损和财政　包袱的隐性反映；三是储备粮包含着各级财政、农发　行和粮食企业复杂的经济关系．掩盖了现行体制的　矛盾；四是储备粮品种和质量状况堪忧，低档劣质粮　多，高档优质粮少，超期储存的高价陈粮多，新鲜价　低的好粮少；数量上供给充裕，品质和价格上，缺乏　市场竞争能力。因此，依托我国现有的储备粮和储备　体系，在今后几年健全完善的过渡期，要确保国家的　粮食安全，存在着明显的经济隐患、财政隐患、质量　隐患，有可能在非正常情况下出现粮食安全问题。　３粮食生产市场化和粮食经营多元化，可能引　发新一轮粮食供求紧张。　当前，我国深化粮食流通体制改革的目标是推　进粮食购销市场化，正在促成我国出现粮食生产市　场化和粮食经营多元化的格局。与此同时，现行的许　多重大经济决策，也从不同的角度，加紧对农业．尤　其是对粮食生产的调整。如：农业种植结构调整政　策；西部大开发政策；退耕还林政策等等。一方面将　加大我国粮食生产和粮食经营的市场性、随意性，粮　食宏观调控和市场管理的难度也随之增大；另一方　面，将导致我国的粮食大量减产。据有关资料统计，　１９９８—２０００年，三年间我国的粮食总产量减少了　５００多亿公斤，减幅达９　８４％　这种趋势的存在和持　续，预示着我国在前几年出现短暂的粮食相对过剩　形势后，即将面临一种国家政策导向下的粮食形势　新交化；而且，这种新变化在当前国内粮食生产市场　化和粮食经营多元化背景下，可能随时引发国内新　一轮粮食生产和市场的紧张，导致粮食产销和市场　供求发生巨大变化。这对我国当前和今后的粮食安　全来说，无疑将是无法回避的新考验、新挑战　４．粮食安全脆弱地区和薄弱环节，在深化粮改　形势下，并没有明显改善，安全隐患反而有所增加。　我国地域宽广，自然条件差异大，许多山区、贫　困地区，往往成为我国传统的缺粮地区。在我国粮食　形势大好的情况下，这些地方仍然是我国传统的粮　维普资讯 http://www.cqvip.com

食安全脆弱地区和薄弱环节。随着我国粮食流通体　制改革的深化，粮改的影响已深刻地触及到了这些　地方的国有粮食部门，使原有的许多粮食安全脆弱　地区和薄弱环节，重新面对新的粮食安全问题。我国　现行的粮改政策要求对储备粮进行集并管理、规模　储存；要求把国家粮库主要建在产区和交通方便的　枢纽城市。这就使得他们失去了存放和保管储备粮　的机会和业务，从而丧失了确保日常和灾年的粮食　供应和安全的手段；这些地方的国有购销粮食企业，　实际上也就失去了生存的基础。这种情况如不能引　起有关领导的高度重视并加以解决，今后可能出现　非正常的粮食安全事件。　５．粮食企业自身改革，存在影响粮食安全的不　确定因素。　在深化粮改的背景下，粮食政策性业务已逐渐　减少，并向少数特殊企业集中。国内现有的绝大多数　国有粮食企业，今后将逐步通过改革、改制，完全走　向市场，靠自身的市场竞争力求生存和发展。然而，　由于历史和体制的原因，当前国有粮食企业改革面　临的形势并不乐观，许多地方反映：由于政策性亏损　挂帐、历史负担和人员包袱，基层国有粮食企业在深　化粮改的过程中，很难将传统的行业优势变成产业　优势；主营业务，极有可能被其他行业、企业或社会　私营业主抢走。这种情况和趋势，已深刻地触及到了　全国３００多万国有粮食干部职工的切身利益，如果　我们在当前和今后的粮改过程中，不注重协调改革　与职工、改革与发展、改革与稳定的关系，正确调整　和处理各种问题和矛盾，目前我国正在进行的国有　粮食企业改革，就很可能成为影响今后我国粮食安　全的不确定因素。　三、对策和建议　１．建立新体制，健全新机制，完善新体系，确保　国内粮食安全。　建立粮食安全新体系，应该包括三个方面：建立　一个新体制，健全二个新机制，完善三个新体系。建　立一个新体制．就是真正建立粮食省长、市长、县长　负责制。健全二个新机制，就是在“米袋子”首长负责　制的基础上，健全粮食安全市场监控机制和市场粮　价平抑机制。完善三个新体系，就是完善粮食购销体　系，完善储备体系，完善粮食服务体系。整个粮食安　全新体系的政策的起点，是放弃我国传统的粮食自　给自足政策，逐步放宽对粮食流通的行政干预和控　中外粮情　制，但立足点，却是确保国内粮食安全。首先，是降低　粮食安全的市场发生率，并以最少的政治影响为粮　食风险损失的前提；其次，是粮食风险的防范机制主　要采用经济或法律手段，尽可能减少政府对农业和　粮食流通的行政干预；第三，是粮食生产能力的风险　防范是最关键的一个环节，有一条不可逾越的红　线。整个粮食安全新体系，是一个动态的、开放性的　平衡系统，并具有有效的市场预警和市场平衡调节　作用。　２．坚持口粮基本自给，千方百计提高粮食综合　生产能力。　要立足国内资源，坚持口粮基本自给，这是我国　解决粮食安全问题始终坚持的基本方针。由于粮食　是安全天下的产业，也是解决我国农村就业、增加农　民收入的主要渠道之一，因此，对于我国这样一个拥　有１　３亿人口的大国来说，保持较高的粮食自给率是　十分必要的，否则，就难以保证国民经济持续、快速、　健康发展。根据我国农业和粮食生产现状，可以在保　证基本粮田的基础上，鼓励调整农业种植结构，科学　提高农民收入和储备粮食生产能力。同时，要千方百　计提高现有粮田的粮食综合生产能力。一是我国土　地资源稀缺，良田不多；二是我国现有粮田多数有增　产潜力；三是我国有提高现有粮田粮食综合生产能　力的农业科技实力和潜力。因此，我们决不能放弃任　何发展粮食生产，提高粮食自给率，增强自身粮食安　全抗风险能力的可能和机会。　３．推进科教兴农、兴粮，转变粮食产业和粮食　经济的增长方式。　一是要改革、优化产业结构和耕作制度，加强科　学管理，提高粮食生产集约化程度和农业资源有效　利用率，依靠科技进步，加快科教兴粮步伐，走高产、　优质、低耗、高效的路子。二是加快实施“种子工　程”。要发挥我国粮食种质资源丰富、育种基础较好　的优势，加强水稻、小麦和玉米等新品种的培育，促　进农作物品种更新换代。三是加快现有科技成果转　化和粮食生产、加工重大技术的科研攻关与引进。四　是努力提高资源利用率，减少粮食损失。在有条件的　地方，逐步实行适度规模经营，提高粮食生产集约水　平；在仓储环节，要推广应用先进保粮技术，运用新　的包装技术和包装材料；在运输环节，要改造传统的　运输方式，提高铁路、公路和水运的现代化水平；在　加工环节，要应用新工艺、新设备，提高粮食加工机　械的技术性能　４．深化农业和粮食流通体制改革，创造粮食生　２００２　Ｏ１　０　Ｉ挺研免・１７・　维普资讯 http://www.cqvip.com

中外粮情　产与流通协调发展的环境和机制。　一是要坚持长期稳定并不断完善农村基本经营　制度。鼓励发展二、三产业，转移农业富余劳动力，允　许具备条件的地方逐步实行耕地的适度规模经营，　进一步提高粮食生产的经济效益，增强发展粮食的　能力。二是进一步改革与完善粮食流通体制，促进粮　食生产与流通协调发展。（１）尽快形成以市场定价为　主的粮食价格形成机制，进一步发育和健全粮食市　场体系，并逐步形成通过市场，实现国内粮食的地区　平衡。对城乡低收入居民的粮食消费，逐步采取定向　补贴的安全保证新措施。（２）采取果断的财经政策，　加快国有粮食企业改革的步伐，增强国有粮食流通　企业的市场竞争能力。（３）扶持国有粮食企业组建粮　食产业化龙头企业，并引导和鼓励农民联合起来，参　与粮食流通。应采取各种措施，促进粮食贸工农一体　化经营，逐步建立以粮食为基础的高教农业体系，使　粮食的生产、转化、加工和流通等环节紧密联结，多　层次转化增值，提高粮食生产的比较效益和农民收　入，保证粮食生产的持续稳定发展。　５．建立规范有序的粮食市场体系，保证粮食流　通顺畅，确保国内粮食安全。　根据我国粮食自给率正在和可能下降的现实，　“人世”后，在国内外两个市场的影响下，粮食流通能　否正常顺畅，将成为影响我国粮食安全的重中之重．　而确保粮食流通正常顺畅的关键，是抓好国内外粮　源，健全服务体系，保证市场供给。为此，各级政府要　充分利用目前国内宽松的粮食供给环境及有利的　“粮改”政策，创造公平的竞争环境，建立顺畅的粮食　市场流通体系。一是要加紧培育粮食有形和无形市　场。逐步形成以中心批发市场为龙头、区域性批发市　场为骨干、初级批发、零售市场为基础的粮食市场网　络。市场形式既包括现货市场，也包括期货市场。二　是要实行粮食主体多元化与加强粮食市场建设并　重。要大力培育粮食市场的多元经营主体，包括粮　农、国有粮食经营、收储企业、个体私营企业、中外合　资企业、其它行业用粮企业等，促进粮食经营主体多　元化、区域化，提高粮食流通效率。三是完善粮食市　场管理制度。建立健全粮食市场准人制度、市场交易　制度、价格管理制度，完善对粮食市场的监管，做到　有法可依，活而不乱　６．完善粮食储备制度，明确储备粮功能和目　标，增强政府宏观调控和确保粮食安全的能力。　一是要重新确定储备粮的目的。粮食储备的主　要目的　是保证粮食紧急情况下的安全供给，而平抑　．１８．４　／；　Ｉ趣研免　。。。删　市场价格、稳定生产者收人只能是衍生目标。二是要　科学地界定粮食储备的功能。我国的粮食储备，应建　立由后备储备、周转储备、农户储备构成的社会储备　体系，其中后备储备是一种政策性储备，由中央政府　直接掌管，承担全社会的粮食安全供给，其功能是以　丰补歉，确保年际间粮食供给安全；周转储备是一种　商业性储备，它由社会粮食企业和粮食个体经营者　经营，其目标是盈利，其功能是通过季节差价杠杆保　证粮食的均匀供给，缓解粮食集中生产与常年消费　的矛盾；农户储备既是后备性的安全储备，也是商业　性的周转储备，客观上有稳定粮食供给和确保农户　自身粮食安全的作用。三是建立新型的粮食储备组　织系统与营运机制。目前，我国层层建立储备的做　法，既有碍于国内粮食市场的统一性，也不利于粮食　的自由流通，甚至还影响各地资源、产业优势的充分　发挥　因此，对各级粮食储备管理组织，应考虑从中　央到地方的垂直设置、垂直管理，四是增加储备规　模，理顺相互关系。深化粮改后，我国各级储备粮规　模要按照国家对粮食产、销区的规定增加，同时，要　理顺储备粮进出、轮换，以及粮食产销区、上下级之　间的相互关系，确保各级储备粮在任何时候都能储　得好、用得上，起到保障粮食安全的作用。　Ｉ作者曲广西壮蘸白浩区粮食局局长　邮蝙５３００２３｝　（责任嫡辑　周国璋）　（牧稿日期：２００１年１１月２０日）