国有及国有控股企业上缴利润的合规性分析

国有及国有控股企业上缴利润的合规性分析

［摘要］20世纪70年代末开始，为解决国有企业经营不善、亏损严重、体制僵化的问题，我国政府开始进行以放权让利为主要内容的国有企业管理体制改革，并从1994年开始，大多数国有企业税后利润不再上缴政府。这些措施对国有企业走出困境起到了显著的作用，但不管是从所有制层面、产权角度还是从法制法规上来看，国有企业及国有控股企业税后利润全部留存企业都是极不合理的。特别是社会经济发发展到今天，政府从国有及国有控股企业获取投资收益不仅时机已经成熟，而且对增强政府宏观调控能力和促进市场经济体制健康发展等都有积极作用。

［关键词］国有企业国有资本投资收益合规性

20世纪80年代开始，政府以扩大企业经营自主权、激励企业开拓创新为目的，不断进行放权让利的改革，直到1994年，以法规的形式确定大部分国有企业不再向政府上缴税后利润，提出“对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法”，应该上缴国家的部分采取税的形式，并按照统一的税率征收，剩余的部分全部归企业所有，即决定在一段时期内不向国有企业收取利润。但一直到现在，这一利润分配模式仍没有改变，作为国有资本所有者的人民或其代表——国资委或政府不仅没有得到投资收益，甚至投入大量成本也没有收回。到2005年，国有及国有控股企业实现的利润达6446亿元，而2006年1月～11月，这一数字已达7212.4亿元，这一不合理现象开始越来越受到各界关注。

一、国企税后利润留存企业的历史背景分析

1978年以前，我国的国有企业在计划经济制度下，实行统收统支的利润分配体制，国有企业必须将所获得的所有利润上缴财政，然后再从国家财政那里获得投资以及弥补亏损所需的全部资金。这一制度对企业经营者和员工约束太死，激励不够，使国有企业发展越来越艰难。为改变这一状况，随后进行了一系列改革。1978年随着中共十一届三中全会的召开和国务院《工业三十条》的颁布，开始了企业经营自主权的下放，1979年国务院又下发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个扩权文件。这一系列改革主要体现在对国企放权让利上，特别是利润分配方式上。如1979年，国务院发布的《关于国营企业实行利润留成的规定》，提出“为了适当扩大企业的财权，加强企业的经济责任，把国家、企业和个人三者的利益结合起来，以利于进一步调动企业和职工群众的主动性和积极性，切实搞好经济核算，挖掘增产节约潜力，为国家多积累资金，国家对企业逐步实行利润留成办法”，明确规定了利润留成的用途、比例核定等。随后在1983年、1984年分别进行了两步利改税，80年代末又实行了承包制。

这一系列改革起到了一定作用，但也有问题存在。进行利润留成和利改税改革后，国有企业的资本仍然由国家财政直接投入，并由国家各部委直接控制，企

业自主筹资权仍然受到限制，资本结构单一，特别是利改税后在分配关系上所体现出的国家企业所有者身份和行政管理者身份“合二为一”，企业留利水平低下，在1983年“拨改贷”之后，国有企业的负债率逐步上升，经济效益逐渐下降，并没有起到预期的效果。而在承包制中，承包经营者为了获得即期的经济效益，常常对国有资本进行“掠夺式”经营，存在“包赢不包亏”的问题。

于是进入90年代，国有企业的改革主要围绕转机建制和战略重组来进行，并于1993年在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。在此基础上，在1994年的财税体制改革中提出“根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系”，要求“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度”，但“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库”。于是从1994年到现在，我国财政收入中企业收入一直为零。

从国有资本利润分配模式的沿革可以看出，对国有企业放权让利直到后来的利润基本留存企业是由当时的经济情况决定的，但随着经济社会的发展，国有及国有控股企业经营状况、管理体制、经营机制都都在不断改善，利润分配模式也应该随之改进。而作为“过渡措施”利润留存企业的办法却十几年没变，显然不符合经济社会发展规律，特别是现在的情况已经要求国有或国有控股企业上缴利润。

二、国有及国有控股企业上缴利润的合规性分析

1.理论依据

(1)从所有制层面上讲，国有或国有控股企业中的国有资本属于公有制性质，属于全民所有，则应为全民带来利益，如果不能，则在市场经济体制下，兴办这样的企业没有任何价值。而一个国有企业使用了国有资本，主要是为该企业职工提供了就业、生存的条件，并不是所有人都享受了该部分国有资本带来的好处，因而，他的净利润未分配之前，只体现了作为该企业利益的集体性，只有企业将国有资本应分得的利润上缴财政之后，才能恢复其本来面目——全民性。当这部分利润上缴财政，纳入公共预算，用于公共服务、提高全民福利时，不仅社会主义公有制的优越性能很好的体现，而且让国有及国有控股企业有了其存在的真正价值。

(2)从产权所有权角度来讲，国有资本产权属于公有产权，出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。这是我国提出建立现代企业制度之初，在1993年11月14日《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中即已明确提出的概念。并提出现代企业制度要求产权关系明晰，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权。而現代产权概念更明确的定义是:

产权是追求效益最大化所做的制度安排。但是现阶段的情况是，政府或说国资委作为人民的代表拥有国有资本的所有权，却不能享受收益权，这是极不合理的。而部分企业认为产权不归自己，没有动力追求利润，对国有资产的保值增值不负责，那么，不管是从政府还是从企业角度来讲都无法解释“产权是追求效益最大化所作的制度安排”，更无法真正建立现代企业制度。

在这里要批驳的一种观点是不少国企领导人眼里“税即是利”的观点。在市场经济条件下，对经济资源具有索取权的权能分两种，一种是政治权力，一种是所有权。而税是基于国家政治权力及其派生出来的对国民经济收入的分配与再分配权，利是基于国家（国资委）代表人民对国有资本所有权及其派生出来的收益索取权与支配权。完全不一样的权能，体现的分配关系是不一样的，不能混淆更不能等同。而且从建立市场公平竞争的经济环境来讲，在建立现代企业制度的宗旨下，说到底国有企业也只是众多市场主体之一，如果国有企业长期实行利润留存的分配模式，就使国有企业在市场经济活动中处于一种特殊的优势地位，既不利于国有企业经营机制的转换，也不利于市场经济环境中各市场主体公平竞争机制的形成。

(3)从法制法规角度讲，《公司法》第三十五条规定股东按照实缴的出资比例分取红利。国有独资企业实行利润分配在一些人眼里似乎是把钱从一个口袋拿到另一个口袋，但是基于前面论述的两点原因，也同样应该上缴利润。而国有控股企业，国家或说国资委只是企业众多股东中的一个，按公司法的规定，没有理由不接受企业的分红。

3.现实经济情况

(1)国有资本投资收益征缴是增强国家宏观调控能力的需要。在国有企业改革过程中，政府一方面一直在放权让利，另一方面承担了企业的大部分改革成本，才使得大部分国有企业能够生存下来并有所發展。近年来，国有经济的战略性调整和国有企业解困任务的基本完成，财政用于企业直接补贴的数额有所下降，但随着国有经济战略调整力度的加大，国有企业下岗失业人数的不断增加，迫切需要建立健全与国企改革和经济发展相适应的社会保障体系，而我国目前巨大的社会保障基金缺口完全由国家财政来填补的话将难以做到。另外，在建设社会主义和谐社会中，很多方面都要财政资金的大量投入，比如解决义务教育问题、三农问题、医疗改革问题。因此，如果不对国有资本收取投资收益，取得应有的分红，建立有效的国有资本预算管理制度，就不能缓解财政紧张的现实状况，从而难以增强国家对宏观经济的调控能力。

(2)国有资本投资收益征缴是优化产业结构的需要。征缴国有资本投资收益不仅使国家能够集中财力投资到那些非国有资本无力或不愿投资、却又是经济发展所急需的行业和领域，而且还可以通过调节征收企业税后利润的比例，或者加大企业留利、扩大国有资本份额，再投资等方式，限制或者鼓励某些产业的发展，从而达到调整和优化产业和宏观经济结构的目的。而且，利润完全留存企业后，企业在缺乏有效外部监督的情况下选择投资项目将会降低资金的使用效益。詹森和迈克林（1976）指出，公众公司的经理人员可以通过资源分配去支持给他们自

己带来好处的项目（如公务飞机，不合理的收购和扩张），而这些活动并不符合股东的最大利益。换句话说，如果企业自己有太多的现金，那么很可能会导致过度投资。

(3)国有资本上缴利润的时机已成熟。首先从管理体制上来说，经过多年的国有企业管理体制改革，大型国企向政府支付红利的技术条件已成熟。特别是在大型国企公司治理结构的建立和完善取得新进展的情况下。如部分央企进行股份制改革完善了公司治理结构，在部分国有独资公司建立和完善了董事会，国有上市公司的股权分置改革取得积极进展等。其次从国有及国有控股企业的经营状况来看，大多数企业特别是拥有垄断资源的企业赢利情况良好，向政府上缴利润的经济条件已成熟。从下表可以看出，近几年来国有及国有控股企业利润总额呈稳步上升趋势，而亏损企业数在稳步下降。

数据来源：中国网——中国统计数据 （为便于比较，数据为每年1月～11月的总额）

另外，财政部和国资委已着手进行相关制度安排。例如建立央企国有资本预算制度，探讨成立中间层的国有资产经营公司，将部分公司改造成为集控股与投资功能于一身的资本营运集团等等，为收缴央企利润创造了基本条件。

国有及国有控股企业税后利润留存企业有其特殊的历史背景，而社会经济发展到今天，不管从理论层面还是从现实经济情况考量，政府从国有及国有控股企业获取投资收益都有其必要性和可行性，而且对促进社会主义和谐社会的建立、社会经济的全面发展、社会主义市场经济体制的完善都有积极作用。

参考文献：

[1]何加明著:国有资本运营新论.西南财经大学出版社 ,2006年第一版

[2]任可:国企利润分配制度历史沿革.中国经济周刊,2006年第45期

[3]胡苏:国有资本投资收益征缴制度的重建.发展研究,2006年第7期

[4]高路易高伟彦张春霖:国有企业分红:分多少?分给谁?世界银行研究报告,2005年10月17日

[5]王红茹:国企将向政府分红 政府12年未从国企分红将改变.中国经济周刊,2006年 07期

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