第２４卷第４期 西安财经学院学报 Ｖｏ１．２４ Ｎｏ．４ ２０１１年７月 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｘｉ’ａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ＪｕＬ ２０１１ 实施政策性渔业保险制度的必要性与可行性 同春芬，李杰 （中国海洋大学法政学院，山东青岛２６６１００） 摘要：渔业具有自身的特殊性，其所面对的风险远远大于农业领域中的种植业和饲养业。长期以来，我国 涉及渔业、渔船和渔民的安全保障机制严重缺失，始终没有形成完善而稳定的制度性保障。世界主要渔业国 家，尤其是日本、韩国在渔业保障方面实行“以政府制定政策并提供部分财政补贴为主导，广大渔船船东参与 的渔业风险保障体系”。这种方式应成为我国建立政策性渔业保险制度的依据和借鉴。 关键词：渔业；渔业保险；政策性渔业保险制度 中图分类号：Ｆ８４０．６６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２－－２８１７（２０１１）Ｏ４一ＯＯ４７一Ｏ４ 渔业是世界公认的高风险行业，具有“高投入、 于其他农业，渔业的风险要大得多。 高风险、高死亡”的特点。渔民在渔业生产中面对的 第一，渔业生产风险较大。渔业作业对象是水 自然风险远远大于陆地农业的自然风险。自２Ｏ世 域中游动性的生物资源，这就决定了渔业作业活动 纪９Ｏ年代以来 由于国际渔业新秩序的变化和近海 较陆地有更大的自然风险。以海洋捕捞业为例，渔 过度捕捞、海洋污染问题的日益严重，渔民不仅独立 民长年出海捕捞，与风浪为伍，与潮涌结伴，其生命 面对台风、风暴潮、赤潮等生产中的自然风险，而且 安全、作业工具经常处于受威胁状态，意外事故时有 必须面对污染、疾病、市场等社会风险。因此，尽快 发生，且救助不易。一旦遭遇灾害，往往酿成船毁人 推进实施政策性渔业保险制度，不断完善渔业风险 亡的惨剧。由于灾后恢复成本高，渔民单靠自身力 保障机制，对降低渔民灾害损失、提高渔民防范风险 量难以尽快恢复生产，众多渔民因灾致贫、返贫。据 能力、促进渔业持续稳定发展具有重要意义。 统计，我国每年因灾害、意外事故导致海洋机动渔船 全损近２ ５００艘，部分损失约３０ ０００艘（次）；渔民死 一、渔业是高投入、高风险的弱质产业 亡（失踪）约３ ０００人，伤残近９ ０００人；受海难事故 渔业是一项既古老又传统的生产活动，是国民 影响的渔民家庭近２Ｏ万个，涉及渔区人口近１００万 经济的基础产业，是人类利用水域中生物的物质转 人，造成渔业直接经济损失高达１６０亿元［１］。２００８ 化功能，通过捕捞、养殖和加工，以取得水产品的社 年，共发生渔业船舶水上安全事故４４６起，死亡３９９ 会产业部门。渔业属于大农业范畴，与传统的种植 人ｃ引。渔业生产的高风险以及灾后依赖渔民自身应 业、饲养业相比，渔业有其自身的特殊性，在发展中 对风险的不现实性，要求国家尽快出台相应的渔业 容易遇到各种困难和问题。在市场经济条件下，由 保障政策，帮助渔民提高抵御风险的能力。 于其他优势产业部门的冲击和挤压，加之渔业资源 第二，渔业生产防范和抵御风险的能力十分脆 的逐渐匮乏、海域污染的逐渐加剧以及我国渔业权 弱。随着渔业经济体制改革，渔船所有制结构从传 制度的缺陷等原因，渔业逐渐成为弱质产业。相对 统的集体所有制向以个体所有制和股份合作制为主 收稿日期：２０１１一Ｏ４—１６ 基金项目：国家社科基金项目“我国海洋渔业转型的运行机制研究”（１０ＢＧＬ０８０） 作者简介：同春芬（１９６３－－），女，陕西富平人，中国海洋大学法政学院公共管理系教授，研究方向为海洋环境与政策、农村 社会学；李杰（１９８６－－），女，山东潍坊人，中国海洋大学法政学院社会学专业硕士研究生，研究方向为农村社 会学。４７ 西安财经学院学报 转变，很大程度上促进了渔业经济的迅猛发展。但 个体经济在充分享有经济变革利益的同时，也承担 了越来越大的生产经营风险。由于水域、滩涂是渔 民最主要的生产和生活资料，其作业场所往往不固 定，流动性大，而且多在远离海岸的外海，作业范围 广，遭遇灾害的几率高、损失大。当大的灾害带来水 域、滩涂严重破坏时，就意味着渔民将失去重要的收 入来源和生活保障，加之政府受诸多客观因素的制 约，在渔业灾后救济中的能力和作用十分有限，大多 采用一事一议的ｌ临时救灾措施，使得善后工作很难 得到妥善解决。因此，渔民一旦遇到自然灾害和不 可抗拒的灾害，其损失大多只能由渔民自己承担。 第三，渔业生产的经营风险不断加大。城市大 量废弃物直接排入河流、海洋，污染水质，导致水域 富氧化，出现严重的赤潮现象，鱼类及生物大量死 亡。水域环境污染和各种公、私行为导致的对渔业 水域的侵占，过度捕捞所造成的传统作业渔场面积 的持续萎缩，渔业资源的日益衰退，以及渔业生产资 料价格的不断上涨，使渔民的生产经营风险不断加 大，甚至可能“失海”、失业［３］。同时，由于中日、中 韩、中越北部湾渔业协定的实施，致使我国渔民退出 部分传统作业渔场，海洋渔业作业空间大幅缩小，给 相关地域的海洋渔业造成很大的压力。然而，由于 相关的渔民权益保障机制和渔业水域占用补偿机制 的不健全，相当一部分“失海”、失业的渔民陷入“养 殖无水、捕捞无海、种田无地、转业无门、低保无份” 的窘境。我国长期以来涉及渔业、渔船和渔民的渔 业安全保障机制严重缺失，始终没有形成完善而稳 定的制度性保障。 二、我国现有渔业保险政策概述 新中国成立以来，我国在渔业保障政策方面进 行了积极有益的探索，形成了集体保障、家庭保障、 互助组织保障、渔业商业保险等多种渔业保障模式， 但收效甚微。 建国初期，生产力水平低下，渔民单靠自身力量 根本无法实现渔业保障。国家实行“集保”政策，这 是一种低水平集体化渔业保障，要求把渔业保障的 责任转移到集体中，由集体承担渔业风险。但由于 渔业集体经济实力不强，在保障渔民生存和渔业发 展方面作用甚微。究其原因在于渔业集体公社所得 财产必须大部分上缴国家，然后再分配给集体，只有 少数资产用来为渔业或渔民风险事故提供保障。同 时，在这种体制下渔业工具大都属于集体财产，渔民 ４８ 作为渔业生产的主体，缺乏最基本的作业工具，积极 性无法调动，加上各种原因，导致渔民“工分”低，渔 民实际所得报酬仅能维持基本生存，难以形成个人 和家庭的财富积累，不利于渔业扩大生产。由此可 见，所谓的集体保障，不仅水平低，保障功能十分有 限和脆弓马，而且建筑在渔民家庭保障功能不断削弱 的基础上，为以后渔业社会保障体系的建立和完善 留下了种种难以克服的隐患。 改革开放初期，渔区家庭承包制和股份合作制 的开展使得渔民家庭的经济功能得到恢复，同时国 家放开了对鱼产品的价格管制，渔民有了一定的定 价权，渔民收入增长较快，渔业家庭保障功能日渐恢 复，以家庭保障为主、集体保障为辅的“自保”模式随 之形成。家庭经济功能的不断强化使得家庭保障比 建国初期低水平的集体保障更显优势。但不可否 认，渔业生产易受到作业工具成本高、风险大、灾害 后果极其严重等因素的制约，加上渔民家庭实力有 限，渔民单靠一家之力难以抵御风险，灾后短期内恢 复渔业生产的难度大，不少渔民因缺少必要的保障 措施而因灾致贫。同时，该阶段相关渔业立法尚处 于探索阶段，总体上呈现一种粗放型特征。其表现 为：相关法规和规章内容相对简单，渔业法律规范中 行为指向与法律责任脱节，法规、规章的规范作用较 弱，处罚机制极不完善，等等。法制的不健全必然造 成渔业资源的损失与渔民权益保障的缺失，致使“自 保”模式同样难以在我国长期实施。 进入２Ｏ世纪９Ｏ年代，为保障自身生存和扩大 渔业生产，渔民开始了多种保障模式的探索，渔业保 障进入多元化阶段。主要有互助组织保障（“互保”） 与渔业商业保险（“商保”）等保障模式。“互保”模式 是在继续坚持传统的家庭自我保障模式的同时，渔 民为增强抵御风险的能力，联合其他渔民开展互助， 建立渔民互保组织。要求渔民缴纳一定的会员费， 遇有突发意外事故，就可从组织内获得一定数目的 “救灾款”。目前，较为典型的互保组织如中国渔船 船东互保协会（２００７年７月更名为中国渔业互保协 会），截至２００７年底，中国渔业互保协会累计人保渔 民３２０万人（次），人保渔船１５万艘（次），为渔民提 供了高达８００亿元的风险保障，共支付补偿金近５ 亿元Ｌ４］。“互保”模式因贴近现实，保障功能明显，优 于集体保障和家庭保障。但是，由于缺乏财政支持， 中国渔业互保协会目前开展的互助性保险业务范围 还非常狭窄，２００７年人保渔船仅３７ ０００艘，占同类 渔船总数的３０ ，覆盖率也较低，特别是数量众多 同春芬，李杰：实施政策性渔业保险制度的必要性与可行性 的小型渔船和水产养殖业保险，目前基本没有开 资主导、国库负担补贴的方式，为我国实施政策性渔 业保险提供了良好的借鉴作用。在立法方面，日本 有关渔业保险方面的法律共有６部，包括《农水产业 展［ｓ］。此外，我国渔民互助保障组织尚不完善，许多 渔民并不信任，缺乏立法保障与财政支持，遇到重大 灾害事故经常陷于资金短缺的困境；且互助保险险 协同储蓄金保险法》、《渔业灾害补偿法》、《受灾农林 种单一，运作机制不成熟，承保能力极其有限。另 渔业资金融通暂定措施法》、《渔船损害等补偿法》、 外，中国自１９８２年在国内恢复渔业保险业务后，“商 《渔船船员工资收入保险法》、《严重灾害对策与特别 保”便从追求经济效益最大化角度出发，开展了一系 财政援助法》等等。韩国也先后颁布了《水协法》和 列针对渔业、渔民的保险项目，并发挥了一定的功 《水产业协同组合共济规则》，要求全部渔船都必须 效。然而基于保险范围窄、赔付比例低、应对风险能 力差等现实因素，“商保”根本不能适应我国渔业快 速发展的需要［引。同时，“商保”较高的保险费使得 人保企业和渔民难以承受，参保积极性不高；加之渔 业保险较高的赔付率和较高的风险发生率超出了保 险公司的承受力，诸多现实因素限制了“商保”的 发展。 由此可见，无论保障方式如何，渔民只是在“集 保”、“自保”、“互保”、“商保”等众多保障方式中选 择，各种保障方式或因其只具有基本生活保障的补 充功能，或因其保险费过高超出渔民的承受力等因 素，使渔民在灾：言发生时得到的实际救助较少，并不 能切实保障渔民的根本利益。 三、实施政策性渔业保险制度的必要性 与可行性 政策性保险是国家为促进有关产业的发展，运 用财政补贴等政策支持手段，对该领域的保险给以 保护或扶持的一类特殊形态的保险业务。在我国， 随着经济的发展，工业反哺农业的力度越来越大。 近年来，中央连续几个一号文件均提出了“加快建立 政策性农业保险制度”的要求，推进政策性渔业保险 正当其时。这是因为：政策性渔业保险作为渔业社 会保障体系的一项重要内容，以社会利益最大化为 原则，不以盈利为目的；它致力于降低渔业风险，可 以保障渔民基本生活，缓解渔业灾害事故的压力，并 有效帮助其尽快恢复生产；它以提高渔业劳动生产 率、满足市场需求及确保渔民生活水平、保证渔业持 续稳定发展等为最终目的。因此，建立和完善渔业 风险保障机制，是防范和化解渔业生产风险、保障渔 民生命财产安全、保证渔业生产的重要手段。基于 此，必须尽快建立适合我国国情的政策性渔业保险 机制。 目前，世界主要渔业国家的渔业保险大都为政 策性保险，并早已成为政府保护和支持渔业的重要 手段。如日本和韩国都采用立法强制保证、政府出 义务加入渔船保险［７］。同时，由政府出资补贴事业 运营经费，对义务加入的渔民保费由国库予以补贴， 补贴额达保费的３０ ～５Ｏ ，并且还充分给予免税 优惠。日本渔船保险中央会、韩国水协共济保险业 务都减免各种税收，主要有所得税、法人税、事业税、 固定资产税等税种，从而降低管理成本，促进风险准 备金的积累。日本、韩国的渔船保险事业都由国家 给予再保险支持，以国家信用为经营渔业保险的团 体进行担保，由国家承担超额赔付部分的再保险责 任，提高了经营渔业保险团体的信用等级和可信程 度，使渔民可以放心地参保，有力地促进了渔船保险 业的发展壮大［８］。由此可见，日本和韩国的渔业保 险都带有明显的公益性，其政策目标与国家农业财 政相一致。这种以政府制定政策并提供部分财政补 贴为主导，广大渔船船东参与的渔业风险保障体系， 应该成为我国建立政策性渔业保险制度的依据和 借鉴。 近年来，我国中央政府越来越重视农业保险（渔 业保险属于农业保险的范畴），并在国家法律中有所 体现。《中华人民共和国农业法》第６章第４６条指 出：国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励 和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经 营活动服务的互助合作组织；《中华人民共和国保险 法》第８章附则中第１５５条规定：国家支持发展为农 业生产服务的保险事业，等等。与此同时，国家对建 立政府主导型的渔业保障模式极为重视，自２００８年 以来，国家相继在浙江、广东等地开展了政府主导型 渔业保障模式即政策性渔业保险的试点工作。该模 式坚持以政府为主导，依托国家政策支持和政府财 政补贴，通过参保者互助共济，对渔业生产中因自然 灾害、意外事故等造成的人身伤亡或财产损失，以及 对渔民养老、医疗、失业等险种给予一定经济补偿。 其内容包括渔业生产保险和渔民保险（如养老、医 疗、工伤保险等）。该模式涵盖了与渔民人身、渔业 生产相关的多种保障项目，由国家财政支撑，最大范 围地为渔民和渔业提供保障。该模式旨在为渔民生 ４９ 西安财经学院学报 存和渔业发展提供基本的生活保障，不以利润最大 化为目的，也不致力于更高层次上改善渔民生活，以 “低保障、低费率、广覆盖”为原则，带有明显的公益 性特点。该模式在渔业互助保险的基础上发展起 来，是国家为保障渔民生命财产安全、提高渔业抗风 险能力、减少渔民后顾之忧、维护渔区社会稳定而出 台的一项惠渔政策。 各试点地区根据当地实际情况，明确了政策性 渔业保险的险种、保险标的、保险范围、保险与补贴 标准、经办机构及运作方式等相关内容。如江苏省 明确该模式保险标的为从事海洋渔业生产经营的渔 船、渔民以及从事内陆渔业生产经营的渔船。补贴 标准：省财政补贴比例为２５ ，各市、县财政根据自 身财力确定配套比例，同时省财政给予各经办机构 不高于总保费２３ 的管理费用补助。经办机构为 省渔业互保协会及其代理机构；运作方式为分保（再 保险）方式，省渔业互保协会以不高于总保费４Ｏ 的份额与中国渔业互保协会进行分保，以总保费的 ５ ～１Ｏ ９／６向省内商业保险公司进行巨灾超赔再保 险［９］。各试点地区因地制宜制定的保障措施较好地 把当地的实际情况和该模式“低保障、低费率、广覆 盖”的原则结合起来，能够最大限度地发挥该模式的 优越性，极大地调动渔民的参保积极性。从全国部 分地区的试点工作来看，该模式迎合了当地渔民的 迫切需求，被广大渔民形容为“久旱淋甘露”。该模 作取得较大成效的重要原因，政策性渔业保险制度 的作用日益显现并不断强化。 因此，无论是借鉴国际经验，还是考虑国内渔业 发展的现实需求，都应不失时机地抓住机遇乘势而 上。同时，通过渔业政策性保险的经营实践，探索出 符合我国国情的渔业风险保障机制和渔业保险经营 模式，以确保渔民收入的增加和渔业生产的稳定。 参考文献 ［１］宋蔚．中国现阶段海洋渔业转型问题研究［Ｄ］．青岛： 中国海洋大学，２００９． ［２３农业部渔业局．中国渔业年鉴（２００９）［Ｍ］．北京：中国 农业出版社，２０１０． ［３３张聪，姜启军．我国渔业保险存在的问题与建议［Ｊ］．江 苏农业科学，２０１０（３）． ［４３游桂云，张春海．我国政策性渔业保险发展探析［Ｊ］．中 国渔业经济，２００９（４）． ［５３关锐捷，龙文军．加快建立我国政策性渔业保险制度 口］．中国水产，２００４（５）． ［６］范之安，刘方荣．我国渔业保险发展政策研究［Ｊ］．中国 渔业经济，２００７（４）． ［７］赵领娣，郑艳芳．各国政策性渔业保障制度比较及对我 国的启示［Ｊ］．中国渔业经济，２００８（６）． ［８］王建友．论海洋渔区渔民的社会保障问题［Ｊ］．当代经 济，２００８（２）． ［９］ 山东省渔业互保协会．江苏省出台政策性渔业保险试 点扶持政策［ＥＢ／ＯＬ］．［２００９—０５一ｏ９３．ｈｔｔｐ：／／ 、＾ ｈｓｓ＆ｇｏｖ．ｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／ｎｅｗｓ／２００９５／ｎｅｗｓ一２５４６４． 式强调财政支持，渔民只需交纳少量的保费，在灾害 来临时即可获得数量可观的保险费，为渔民抵御风 险减轻了负担。注重保障渔民的根本利益是试点工 ａｓｐ．２００９／０５／０９．ｈｔｍ１． Ｔｈｅ Ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ ａｎｄ Ｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇ Ｐｏｌｉｃｙ－Ｂａｓｅｄ Ｆｉｓｈｅｒｙ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ Ｓｙｓｔｅｍ ＴＯＮＧ Ｃｈｕｎ—ｆｅｎ．ＬＪ Ｊｉｅ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｌａｗ ａｎｄ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ，Ｏｃｅａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｃｈｉｎａ，Ｑｉｎｇｄａｏ ２６６１００，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｆｉｓｈｅｒｙ ｈａｓ ｉｔｓ ｏｗｎ ｐａｒｔｉｃｕｌａｒｉｔｙ，ａｎｄ ｔｈｅ ｒｉｓｋ ｉｔ’Ｓ ｆａｃｉｎｇ ｉｓ ｆａｒ ｂｅｙｏｎｄ ｐｌａｎｔｉｎｇ ａｎｄ ｂｒｅｅｄｉｎｇ． Ｈｏｗｅｖｅｒ，Ｃｈｉｎａ ｈａｓ ｎｅｖｅｒ ｆｏｒｍｅｄ ａ ｐｅｒｆｅｃｔ ａｎｄ ｓｔａｂｌｅ ｐｏｌｉｃｙ－ｂａｓｅｄ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ｔｈｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｇｕａｒ— ａｎｔｅｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ０ｆ ｆｉｓｈｅｒｙ，ｆｉｓｈｉｎｇ ｂｏａｔｓ ａｎｄ ｆｉｓｈｅｒｍｅｎ ｆｏｒ ａ ｌｏｎｇ ｔｉｍｅ．Ｔｈｅ ｍａｊｏｒ ｆｉｓｈｅｒｙ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ．ａｓ— ｐｅｃｉａｌｌｙ ｉｎ Ｊａｐａｎ ａｎｄ Ｋｏｒｅａ，ｃｏｍｐｌｙ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｍａｋｅｓ ｐｏｌｉｃｙ ａｎｄ ｐｒｏｖｉｄｅｓ ｆｉ— ｎａｎｃｉａｌ ｓｕｂｓｉｄｉｅｓ ｗｈｉｌｅ ｔｈｅ ｆｉｓｈｅｒｍｅｎ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｅ ｉｎ ｔｈｅ ｆｉｓｈｅｒｙ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ，ｗｈｉｃｈ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｂｏｒ— ｒｏｗｅｄ ａｓ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ Ｃｈｉｎａ Ｓ ｐｏｌｉｃｙ－ｂａｓｅｄ ｆｉｓｈｅｒｙ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅ札 Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｆｉｓｈｅｒｙ ｉｎｄｕｓｔｒｙ；ｆｉｓｈｅｒｙ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ；ｐｏｌｉｃｙ－ｂａｓｅｄ ｆｉｓｈｅｒｙ ｉｎｓｕｒａｎＣｅ ｓｖｓｔｅｍ （责任编辑：高士荣） ５Ｏ