维普资讯 http://www.cqvip.com 第５期（总第９７期） ２００２年９月 财 经 论 丛 Ｃｏｌｌｅｃｔｅｄ Ｅｓｓａｙｓ ｏｎ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ Ｎｕｍｂｅｒ ５（Ｇｅｎｅｒａｌ Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．９７） Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ，２００２ 我国金融监管体制选择研究 ——论监管同央行的分与合 马东浩 ，高宇辉 （１．深圳证券交易所，广东深圳５１８０１０；２．西南财经大学，四川成都６１００７４） 摘 要：对于中央银行的金融监管职能是采取内部改进还是与央行分开这两种不同的 改革思路，值得进一步研究。本文通过分析监管职能与货币政策制定实施的矛盾、金融风 险向央行集中、监管的监管等问题，论证了监管职能分开的可取之处，并初步探讨了分开 的方式。 关键词：中央银行；监管 中图分类号：Ｆ、８３Ｏ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４—４８９２（２００２）０５—００４９—０６ 我国金融业的发展又面临着历史性的转折时期。理论界对于完善银行业的监管有两条思路：一 是在中央银行内部，采取措施，改进中央银行监管职能；二是将中央银行的监管职能分离出来，重 新设计并组建独立于中央银行的监管组织。此次全国金融工作会议确定了在央行内部设立监管局的 方案。本文拟从监管职能与货币政策的制定与实施、金融风险向中央银行集中、监管的监管等几个 方面进一步探讨央行监管职能改进与分开之间如何取舍的问题。 一、现行中央银行监管体制及制度缺陷与监管职能的分开 １．缺陷的内生性和外生性 在我国，金融监管呈现“三驾马车”并存的局面，中央银行、证监委（会）、保监会分别负责 对银行业、证券业和保险业的监管。一般认为，现行中央银行监管体制与制度的缺陷主要表现在监 管人员数量不足、整体素质不高，有效非现场监管基础不牢，现场监管警示作用不强等。而更深层 次的分析认为，监管职能与货币政策制定与实施职能存在一定的矛盾，相互削弱独立性，而且两种 职能集于一身，不利于监管责任的划分，不利于提高监管的效率等等。 不论是表层的缺陷还是深层的缺陷，可以按照其形成的原因划分为两大类型。一类是内生的缺 陷。其前提假定是系统的制度与体制等外在的规定性是完善的条件下，缺陷存在于监管系统的内 部，是由系统运行本身所决定的。只要系统存在，这类缺陷就会存在。如系统内信息传递的损耗、 分级管理幅度与效率、监管人员数量不足、整体素质不高等问题。对于这类缺陷，一般是通过对系 统运行的完善来加以解决。另一类是外生的缺陷。其假定前提是系统的运作是不存在问题或在合理 限度之内的，缺陷是由系统外的系统的初始设定因素所决定的，只能由改变系统外在变量才能加以 解决。如在系统的体制和制度的规定性当中的货币政策职能与监管职能机构合一的问题，监管职能 收稿日期：２００２－０４．２０ 作者简介：马东浩（１９７０一），男．山西太原人．博士生；高字辉（１９７１一）．男．吉林省吉林市人．博士生， ・４９・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 财经论丛２００２年第５期 的从属性等，是由国家政治经济体制和管理金融的模式所决定的。这些规定性构成监管系统运作的 体制制度框架。 对于内生的经营管理的缺陷，无论监管职能是否从中央银行分离，都需要在监管体系内部加以 解决，分离并不构成解决这些缺陷的条件。而对于外生的体制及制度缺陷，如果是属于制度初始设 计的原因，原有的安排无法适应新的经济金融发展形势，无法依靠在现有体制或制度框架下修补来 克服，就需要通过采取将监管职能分开等制度框架变迁的方式，改变体制及制度的设计。由于内生 缺陷往往是从属于外生缺陷的，不同的制度框架下内生缺陷会有不同的表现形式，所以，对于外生 性的缺陷的判定，及外生性缺陷的大小，就成为“改进”与“分离”两种思路取舍的关键。 ２．“三个”影响外生性缺陷的重要因素 有三个重要因素影响着外生性缺陷的大小，从而决定着是否将监管职能从中央银行分开。一是 如果监管职能与货币政策的制定与实施之间存在矛盾，将这两项职能放在一个机构内部会产生不利 的后果；二是如果化解金融风险主要依靠中央银行提供再贷款，中央银行难以克服化解风险资金的 倒逼机制，成为化解风险的主体的话，不利于中央银行保持应有的独立性；三是如果在一个机构内 部，自我的监督是不可靠的，难以克服目标不一致性所带来的矛盾，对监管的监管效率较低，寻租 与道德风险会更加难以控制，相对于“分开”的模式更不利于监管效率的提高。如果这三个假设是 成立的话，“分开”的模式更有效率。应当将监管职能同中央银行分开。 二、分开与否的“三因素”分析 （一）监管与货币政策实施的矛盾 我国的货币政策实施是与金融监管紧密结合在一起的。二者的协调配合，可以概括为经济周期 配合理论（或货币周期辅助实施理论）。由于我国货币政策传导机制的不完善，传导的重要中介仍 然是银行，而银行由于内控机制不完善，金融相关法律的解释与实施弹性比较大，经营行为受监管 松紧的影响较大。只要某个领域的监管适当放松，出于“逐利”动机，某个领域的金融业务必然会 相对活跃。这两年消费信贷的冷热足以说明问题。这样，就使得货币政策的实施必然与金融监管的 实施紧密结合起来，依靠监管使银行配合货币政策的实施，特别是怎样适应经济周期的发展变化。 应当说，货币政策是逆经济周期的，即当经济周期处于繁荣阶段经济过热时，应实行适度从紧的货 币政策。而在经济过热时，发生金融风险的可能性大，这时要增强金融监管的力度。相反，在经济 下滑时，发生金融风险的可能性小，这时，可以降低金融监管力度。这样就发生货币监管力度与金 融监管力度的错位。即：经济繁荣阶段经济过热——减轻货币政策力度——增强金融监管力度；经 济萧条阶段经济趋冷——增强货币政策力度——减轻金融监管力度。进一步说，减轻货币政策力度 要有增强金融监管力度的配合；增强货币政策力度要有减轻金融监管力度的配合。在我国，金融监 管似乎也成为货币政策实施工具之一。但这之中，矛盾是不可避免的 。二者的作用范围、目的都 有很大的差别。 简单地说，货币政策作用的是经济总量，而金融监管作用于微观主体的行为，通常所指的货币 政策四大目标：经济增长、稳定物价、充分就业、国际收支平衡，都是总量指标，而且与金融监管 的目标是不一致的。金融监管的目标主要是：金融体系的稳定与发展，保持适度的竞争以提高效 率 。为了实现这些目标，客观要求金融监管保持连贯性和一致性，否则，金融企业会无所适从， ①②７ 景祥：＜美只欧金融监管体制的改革》、《现代围际关系》１９９８年第１１期 江其务：＜中国金融监管实证分折》．＜ｌ｝ｌ国金融理论前沿２》（文集）第１７Ｉ页一第】７３页．社会科学文献出版社．２００１年６ Ｊｊ，及Ｉ三ｊ钦先 （２０世纪金融监管的回顾与展望》．＜城市金融论坛》２０００年第５期 ・ ５０ ・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 马东浩等 我国金融监管体制选择研究 降低行业效率。但是，监管辅助货币政策的实施，与经济周期建立起了一定的联系，会引起监管政 策的“松”“紧”波动。产生这种矛盾的前提是货币政策市场化传导机制的欠缺，导致货币政策微 观化。货币政策应是间接地作用于微观主体的行为，如通过影响利率的变动，而现实却是依靠监管 的配合，直接作用于微观经济主体——银行的行为。 这种矛盾与其他监管体系的缺陷不同，在现有的央行与监管合一的条件下是无法解决的。 （二）监管与金融风险向中央银行集中 在监管与货币政策合一的条件下，金融风险不可避免地会向中央银行集中。我国从１９９６年以 来，整顿金融秩序、防范金融风险，相应启动了一系列加强金融监管、防范金融风险的措施，把中 央银行推到了一个“消防队”的位置，四处救火，到处掏腰包，本来风险分散在社会各个点上，央 行一救，全部风险都集中于中央银行身上了，①可以考虑将监管从中央银行分离出去，使央行处于 相对更加超脱的地位。 １．政府及央行在化解风险中的地位和作用 监管部门要不要从央行分离出来，有一个问题必须纳入考虑，即形成的全部风险，政府要不要 承担一定的责任，为社会公众分担一部分损失。因为央行代表着政府，同时央行才具有为社会公众 分摊一部分损失的能力。这一点在我国已经呈现出来，比如央行出资清理已倒闭破产的或关闭停业 的金融机构的债务。再如央行出资“挽救”农村合作金融组织，央行出资清理农村合作基金等。其 重要的一个原因就是央行的监管与货币政策职能是合一的。从我国的现实来看，金融风险主要是中 央银行在承担，其承担的方式，或者直接出资，或者以一种证券去替换另一种证券。比如财政发国 债由商业银行购买，商业银行购买国债的钱一部分是央行提供的，还得靠中央银行。因为央行是 “最后贷款者”，从货币供给的角度说，央行供给的内在货币是政府的负债，从债权、债务关系说， 央行承担损失，无非是承担负债。但这样的结果是，再贷款成了化解金融风险资金，由中央银行直 接发放再贷款来兑现储户存款。金融风险自然向央行集中。 ２．央行承担部分风险损失的风险 在化解风险的过程中，政府、央行、金融机构、储户之间进行的博弈，政府和央行处于非常被 动的地位，无论如何风险不能超过“保安定团结”的底线，在我国已经形成了化解风险由中央银行 拿钱平息事态的“倒逼机制”，央行以自身的信用代替了地方政府及金融机构的作用。这样的化解 风险的思路一旦为各金融机构接受，并成为“定势”，金融机构的“道德风险”将有增无减。而且， 人们往往忽略了在化解局部风险过程中，央行和地方政府之间也存在着一种博弈过程。地方发生金 融风险的时候，央行不管，地方政府就要管；地方政府不管，央行就要管。而事实上是谁也不能袖 手旁观。央行存在监管的责任，而地方政府存在干预金融机构运营的责任。究竟地方政府承担多大 的损失常是与央行讨价还价的结果。从我国的现实情况及中央与地方政府的关系来看，地方政府理 应在化解局部风险的过程中发挥更加重要的作用。否则，存在地方金融风险向央行转嫁的风险。 有人说，从现有的监管力量和运行情况看，证监会、保监会主要是审批机关，自然审批也是监 管，是审慎监管，但难以发挥日常监管的作用。假如某证券公司，股民挤兑保证金，发生金融风 险，在这种情况下是靠证管办，还是靠银行。可以说，必须依靠银行，因为最终要靠银行拿钱平 息。如果银行因此受到冲击，还得靠央行运用再贷款收拾残局。 今后一个时期，将是我国局部性金融风险逐步暴露与处理的一个主要的时期，央行将在其中发 挥什么样的作用值得我们深思。监管分开后，“倒逼机制”可以削弱。 （三）对监管的监管 ①江其务：（沦金融监管》．（财贸经济》２００１年第３期。 ・ ５１ ・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 财经论丛２００２年第５期 监管从本质上说是一种公共产品。由于信息不对称，以及金融机构发生问题带来的巨大的外部 性，需要由政府组建的监管机构行使监管职能，提供这种公共物品。但是，对于这种公共物品的多 寡，也需要进行经济分析。过多，代替了金融机构客户对金融机构的监督，导致监管的成本上升； 过少，会带来较大的金融风险。按照布坎南等人的组织会自动创造自身存在的理由的观点，监管者 本身难以评判和掌握这样的度。为此，适宜的办法是引入对监管者的“监管”。但监管行为与货币 政策实施的混合，使得对监管者的监管与监管者合而为一，助长监管的寻租与道德风险。而且由于 货币政策所引起的波动，使得监管效率的衡量更加困难，难以确定监管失误的责任主体。 必须承认，金融监管者符合四个假定：（１）监管者不可能具有完备信息，对信息加工处理的能 力也是有限的，并不具有始终超过被监管者的判断力；（２）监管者由于信息不对称及判断失误，不 可能任何时候都是公正的；（３）监管者不可能立即兑现其承诺，监管行为的实施是一个有时间间隔 的过程，监管决定可以在期间内修正；（４）监管者不可能没有自身的利益动机。在监管者和被监管 者之间进行着一种重复博弈的过程，而监管者由于负责制定和解释规则掌握着主动权。货币政策的 变动加强着规则的修订与解释权。为此。存在许多设租、寻租与护租的行为。 严重的是，获得租金的同时，监管仍存在着道德风险。一方面是由于货币政策的变动，而带来 的监管的随意性；另一方面是由于监管的失误，可以依靠货币政策手段来弥补。如在个别地区由于 金融监管失误（至少是原因之一）造成的一个地区金融陷于瘫痪，还是依靠中央银行再贷款解救。 由于时间的推延，这些问题已经被归为“历史遗留问题”，除个别人因触犯刑律被判刑外，其他人 及机构则无法认定责任。地方政府认为是央行监管不力，央行认为是地方政府乱办金融。 正因如此，我们认为，即便不分开，在现行体制下，也要研究“监管的监管”问题。“监管的 监管”同样应当纳入监管体系改革的范畴，并应作为一个重要的组成部分，这样新的监管体系才可 能完整。 （四）分开与否争论的进一步分析 进一步分析，争论主要集中在分开是否有实际的效果。焦点有两个：一是银行治理结构完善与 否；二是承担金融风险的主体是否变化。 无论是克服内生性还是外生性缺陷，形成有效的监管都是以银行的理性、合规的行为为基础 的，它必须通过银行自身的行为来体现。现行监管效率比较低的一个重要原因来自银行。各类银行 都不同程度地存在内控机制有待完善、内部人控制、短期行为等问题。银行的经济理性，趋利动机 使其有强烈的绕过监管，获取超额利润的冲动，有不断推出不为现行规定约束的金融创新的动力。 银行普遍存在的“内部人控制”缺陷是与银行内控机制完善相矛盾的。假如说这样的问题不解决， 不能依靠银行的自我约束，银行监管的成效难以有效提高。特别是，一旦实现了混业经营，极有可 能出现上世纪９０年代初的“混乱经营”的状况。如果出现类似情况，银行监管职能是否从中央银 行之中分出似乎没有实质性的差别。实际上，银行的违规冲动导致监管成本的上升，主要涉及如何 消除监管的内生性缺陷。如前文所述，鉴于内生性缺陷的从属性，应优先考虑外生性缺陷的解决方 案。不论在什么样的监管制度下，监管的水平都要不断提高，银行的治理结构都要不断完善。必须 明确，银行法人治理结构的完善，内控机制的建设是一个系统的工程，并不以监管独立为条件。但 反过来，监管独立将有助于银行内控机制的完善。 出现金融风险，无论是由地方政府承担还是由中央银行承担相关的损失，从国家整体来看并没 有大的分别。如果不解决监管责任的归属，出现风险时，承担的主体不发生变化的话，是否将监管 职能从中央银行分出，似乎意义并不大。也正如上文所述，如果从中央和地方政府不同的行为取向 的角度来考虑，分开至少能降低监管的风险集中、削弱监管的道德风险等。 总之，保持监管与货币政策的相对独立性，防止货币政策微观化，风险过于向央行集中，削弱 ・ ５２ ・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 马东浩等 我国金融监管体制选择研究 监管寻租及道德风险应当是金融监管职能从央行分开的较为充分的理由。目前实行监管局制度应当 为监管职能的最终分开做好准备。 三、分开方式的设想 如果要分开，还应当综合考虑实施的时机与相关的改革的成本大小。为了确保货币政策效果， 分开可以作为中期目标，当务之急是加大协调银行、证券、保险“三驾马车”的力度。结合上述分 析，初步设想可以有几种方式：分开统一监管①，分开分业监管，分开协调监管。 １．分开后是否实行统一的金融监管 金融监管体制大体可分为一元多头式、二元多头式和集中单一式等三种模式。在英国进行的一 项调查，具有代表性的７３个国家中，银行、证券、保险分别由专门机构监管的有３５个国家，在中 央银行之外实行统一监管的有１０个国家，在中央银行内部实行统一监管的有３个国家，只有７个 国家实行独立于中央银行的完全统一的监管制度，而且半数以上是北欧国家，除了英国外，没有很 大的国家④。所以，严格地讲，统一监管并不是必然的选择。一国的监管方式，更多的是由其国情 所决定的。 对比英国和美国④。长期以来，英国金融监管的主要特征是“道义劝告”，没有成文的监管法 律。但这种监管模式存在的缺陷就是容易发生“寻租”和“道德风险”，国际纠纷也比较多。而美 国则与英国的情况不同。其监管法律条文细密，执法严格。“寻租”和“道德风险”发生的几率较 低。但这种监管体系也存在缺陷，缺乏应对金融创新的灵活性。于是，这两个国家最新的趋势是相 互借鉴，英国加强了监管立法，而美国放松了对监管人员的苛刻约束。但有一点，他们都是从本国 的实际出发来寻找最适合自己的模式。美国较英国幅员广阔，地区经济差异大，地区与行业间的统 一监管成本高于英国，所以美国没有考虑实行统一监管，而是在多头监管的貌似浪费的竞争与协调 同样，我国的地域也十分广阔，地区间的经济差异非常显著，是否实行统一监管还需要综合的 过程中巧妙地维持着监管的效率。美国金融业的强势已经证明了这点。 考虑。坚持一定时期内分业经营分业监管不变的原则是十分可取的。从全球趋势看，尽管商业银行 从分业经营向混业经营的回归势不可挡，但我国这一进程至少取决于三个方面的约束：一是国有银 行产权制度改革；二是银行内控制度的完善程度；三是金融监管能力和水平。因此，制订“混业经 营”进程时刻表必须充分考虑到这些制约因素。统一监管不但有个成本收益的对比问题，还有一个 维持监管效率的问题。 ２．分开分业监管方案 如果将金融监管职能从中央银行中分离出来，建立相对独立的金融监管局和存款保险机构，央 行内部还应当保留“金融监管”这一职能部门，其主要职责是对金融监管局的监管行为和监管人员 实施再监管。主要由现有架构中的监管办直接转移成立金融监管局，仿造原设立大区行之前人行监 管机构的层次设置，但赋予其新的功能和职能。而现有各省会城市中心支行作为人民银行大区行在 该省（区）经济中心城市设置的派出机构，负责贯彻落实货币政策，承担对所辖金融监管机构的监 管行为和监管人员实施再监管。监管局是向统一监管的过渡机构，暂不吸纳证券、保险监管职能。 分开分业模式上，再设立一个超脱于银行、证券、保险三类监管机构之上的协调委员会，就成了分 业协调监管的模式。 ① 王自力：＜我国金融监管体系与监管模式的重新探讨》，（金融研究》２０００年第１２期， ②③刘仁伍、吴竞择：（金融监管的最新国际动态》，（金融时报》２００１年１０月２０日 许文彬：（金融监管模式的比较、择优与对我国的启示》，（国际金融研究》１９９９年第６期，对比分析了英美金融监管的不同风格 ・ ５３ ・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 财经论丛２００２年第５期 ３．方案选择应注意的问题 在选择方案的时候，有几个问题应当给予充分的考虑。一是一定要从我国的国情出发，避免理 想化。西方发达国家的国情与我们不同，他们的经验要经过扬弃后吸收。二是现有监管体系当中的 合理性及经验应当有所继承和保留。在改革的当中维持监管的平稳性与连续性。三是避免机构重 叠、臃肿。一方面现行的金融监管的协调机制要充分发挥作用，另一方面要充发发挥社会监督力量 的作用，避免监管机构的压力过于集中。四是将长期发展与短期调整结合起来，把握大市场、小政 府的监管发展方向。五是在设计具体的方案时，也要考虑国家政治体制、管理经济的方式方法的特 征①。 银行监管职能分开有其益处，但在现行架构当中，作为过渡，采取内部提升银行监管部门的地 位，在央行内部保持相对的独立性，在总行一级统一协调、管理，积极完善大区行管理体制，理顺 责权，赋予基层机构以相应的监管权力的一系列的做法是非常可取的。 总之，建立一个独立高效的金融监管体制和一套完整健全的金融监管制度，是防范和化解金融 风险，保证金融市场和国民经济健康发展的关键。 参考文献： ［１］江其务．论金融监管［Ｊ］、财贸经济。２００１，（３）、 ［２］王自力、我国金融监管体系与监管模式的重新探讨［Ｊ］．金融研究，２０００．（１２）． ［３］许文彬．金融监管模式的比较、择优与对我国的启示［Ｊ］、国际金融研究．１９９９，（６） Ｏｎ ｔｈｅ Ｃｈｏｉｃｅ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’ｓ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ Ｓｙｓｔｅｍ ——Ｓｅｐａｒａｔｉ０ｎ ａｎｄ Ｃｏｍｂｉｎａｔｉｏｎ Ｗｉｔｈ ｔｈｅ Ｃｅｎｔｒａｌ ｂａｎｋ ＭＡ Ｄｏｎｇ．ｈａｏ ，ＧＡＯ Ｙｕ．ｈｕｉ （１、Ｓｈｅｎｚｈｅｎ Ｓｅｃｕ６ｔｉｅｓ，Ｓｈｅｎｚｈｅｎ ５１８０１０，Ｃｈｉｎａ；２．Ｓｏｕｔｈｗｅｓｔｅｒｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｃｈｅｎｇｄｕ ６１００７４，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｔ’Ｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｔｈｏｒｏｕｇｈｌｙ ｓｔｕｄｙ ｉｆ ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｓｅｐａｒａｔｅ ｔｈｅ ｄｕａｌ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ，ｂａｎｋｉｎｇ ｒｅｇｕｌａｔｏｒ ａｎｄ ｍｏｎｅｔａｒｙ ｐｏｌｉｃｙ ｍａｋｅｒ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｂａｎｋ．Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ａｎａｌｙｓｅｄ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ ｏｆ ｔｗｏ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ，ｆｉｎａｎｃｅ ｒｉｓｋ ｏｆ ｃｏｎｖｅｒｇｅｎｃｅ ｉｎ ｃｅｎｔｒａｌ ｂａｎｋ ａｎｄ ｓｕｐｅｒｖｉｓｅｒ’Ｓ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ．Ｉｔ ｓｕｐｐｏｆｌｓ ｔｈｅ ｉｄｅａ ｏｆ ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ ｓｏｍｅ ｔｙｐｅｓ ｏｆ ｓｕｃｈ ｒｅｆｏｒｍ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｃｅｎｔｒａｌ ｂａｎｋ；ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ （责任编辑：张卫华） ①黄宪：（金融监管面临的挑战》，《经济学家》１９９８年第６期表述了监管模式选择的通行的三原则；选恰当的综合性银行的ｉ仃场组织结构 实行伞形金融监管体制；监管中要应用强有力的监管措施和工作 ・５４・