构建农业开发区行政管理新体制的设想

　　行政管理新体制的设想

□陆云飞

　　经过多年的改革,农业开发区社会主义市场经济体制的框架已基本形成。随着社会经济活动的不断市场化,必然要求它的行政管理体制尽快摆脱原先高度集中的计划经济体制的束缚,与全新的市场经济体制相适应,促进其不断完善和发展。只有这样,才能促进开发区外向型农业生产力的大解放和大发展。但是要真正建立起一个具有农业开发区特点、与市场经济相适应的,结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理新体制,还有许多问题需要探索,还有大量的改革工作要做。本文试图围绕农业开发区行政职能的设定、行政机构的设置谈几点设想。

一、抓住关键　转变职能

农业开发区是改革开放中出现的新生事物,开发区的行政管理体制从一开始就面临着许多新的问题,处于“老办法不灵,新办法不合”的两难境地。总结过去的经验教训,还

是要抓住转变职能这个关键。行政管理体制是由多元结构组成的复杂系统,包括政府职能结构、职权结构、组织结构、人员结构以及运行机制等,其中以政府职能结构最为关键,它制约着整个行政管理体制运作的成败和得失。这是因为:

第一,行政职能是设置行政组织的依据。从行政职能角度讲,职能决定组织。行政组织的设置不是随意的,而是为了满足职能的需要,行政职能在很大程度上决定了行政组织的设置、规模、层次、数量以及运行方式。行政

职能是一个完整的体系,所以,行政组织也必须与之相适应。另一方面,从行政组织的角度来讲,组织体现职能,行政职能的发挥必须通过一定的行政组织机构来实现。没有行政组织机构,行政职能确立得再科学合理,也无济于事。行政组织是行政职能的载体,离开这一

载体,行政职能就无法实现。

第二,行政职能的转变是机构改革的前提。行政职能转变是“主”,机构改革是“从”,这两者的关系主要表现为:行政机构和人员编制的改革,必须紧紧围绕着行政职能转变这个中心。行政职能具有动态性,行政职能转变了,机构和人员自然要作相应的改革和调整。即使这种调整有一定的滞后性,但从长远来看,这种调整势在必行,而且是衔接得越近越好。但是,在行政职能未转换之前轻易地进行机构和人员的大调整,不治本而先治标,往往是机构减了不久又增上来,人员裁了不久又添起来。因此,进行机构改革,必须首先明确行政职能的转换,确定哪些职能需要加强,哪些职能需要削减或取消等等,然后再根据职能的变动来确定机构的改革。

第三,行政职能是行政运行机制科学化的依据。现代化的行政管理要求运行机构科学化、程序化。实现行政管理的科学化、程序化,必须遵循行政管理活动过程内在的规律,而行政职能正是行政活动过程自身内在规律的概括和反映。每项行政职能都是行政过程的一个环节,各项行政运行职能之间的相互联系、相互制约的关系,也就反映为各个行政

行政学与行政管理　2000.10　唯实49管理环节的先后顺序及其有机的联系。按照行政运行职能来实现管理系统的运转,才能实现管理的科学化。

根据我省人大《开发区管理条例》的要求,笔者认为,必须把农业开发区行政管理职能的重点真正转移到“规划、协调、监督、服务”上来,确保宏观调控的有效实施,以推进外向型现代农业的发展。

二、明确职权　设置机构

行政职权的划分在行政管理体制中居于重要地位,是行政管理体制的核心。任何行政管理体制的设计、建立、改革和完善,都必须十分注重行政职权的划分或分配。在本着“精简、统一、高效”的原则,构建起农业开发区的行政管理体制框架后,管委会即成为开发区经济发展和社会运行的“神经中枢”,是开发区的“小政府”。为了协调同乡镇之间的关系,开发区管委会成员和各乡镇主要领导可实行交叉兼职制度,并对职权划分作相应的规定,以较好地解决区、乡(镇)规划建设和经济利益方面的矛盾,实现从招商、引资、立项、规划、用地到工商、税收等方面工作的“一站式管理、一条龙服务”。从行政管理的运行机制来看,还要重点处理好开发区与乡镇之间纵向职权的合理划分和开发区管委会内部横向职权的合理划分问题,以避免由于职权缺位而导致的行政管理机制正常运行受阻现象的发生。

机构设置既是行政组织的核心,又是决定行政效率的关键。科学设置开发区的行政机构,才能确保其行政职能的最终实现。首先,开发区管委会内部机构的设置问题。由于开发区管委会是新成立的,没有旧机构的包袱,需要再安置的干部也比较少,所以比较容易创建成一个“小政府”,而且可以按照“小政府”来设置机构、配备人员。所以,当前的首要任务,是要认真抓好组织落实,配备强有力的领导班子,根据开发区管委会的职能要求,按照“精简、效能”的原则,在管委会内部设置必要的决策机构、执行机构、监督机50唯实　2000.10构、反馈机构等。决策机构是整个行政过程的

领导和指挥中心,其主要任务是对开发区的重大问题进行决策,实施统一的领导和指挥。执行机构的主要任务是贯彻执行决策机构的指令。监督机构的主要任务是监督执行部门正确地贯彻执行决策指令,防止和纠正执行中的偏差和失误。反馈机构的主要任务是调查了解政策、方案、指令的执行情况,全面收集决策实施后的社会效果和反应,并及时反馈给决策机构,提出修改和补充决策的建议等。其中,特别要注意搞好执行机构的设置。执行机构既不能过多,也不能过少。过多,难免交叉和重复,造成扯皮和浪费;过少,则可能顾此失彼,难以胜任职责,同样不符合管理原则。

其次,各乡镇内部机构的改革问题。目前乡镇政府的机构臃肿,人员庞杂,是一个很普遍的现象。机构改革、精兵简政,确实到了刻不容缓、非搞不可的时候了。乡镇政府的机构改革,一定要抓住转变职能这个关键,来个“釜底抽薪”,才能把机构改革搞彻底。过去的机构改革,由于没有紧紧抓住转变职能这个关键,使乡镇政府组织机构的变革大体上在三个循环圈中运动。一是“精简——膨胀——再精简——再膨胀”;二是“上收——下放——再上收——再下放”;三是“合并——分开——再合并——再分开”。正是这三个“循环圈”,使政府机构改革收效甚微。所以,在乡镇政府机构改革中,一开始就要把转变职能摆在核心地位,要求做到改变“三种状况”,实现“三个转向”。第一,改变政企职责不分的状况,由管理微观经济活动转向以宏观经济管理为主;第二,改变条块分割的状况,由部门管理转向行业管理;第三,改革单纯依靠行政手段进行管理的状况,由直接管理为主转向间接调控为主。通过改革,使乡镇政府成为“小机关、大服务”,逐步建立起具有农村特色、功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理系统。□

(作者单位:中共南通市委党校)

责任编辑　王清明