中部省份城市化发展模式研究 城市化是一个地区由农业化向工业化迈进中的必由之路，是21世纪中部省份实现跨越式发展的重要依托。在东部地区城市化进程突飞猛进，西部地区城市化进程与西部大开发齐头并进的双重夹击下，中部欠发达地区在既无资金优势，又无政策优惠的窘境中，如何加快城市化进程，实现跨越式发展，是一个十分值得探索的问题。我们认为，解决这一问题的根本出路，既不能指望短期内能吸引大量的外部资金，也不能期望中央会给什么特殊政策，而必须立足于中部省份的特殊区位和省情，选择适合自身发展的模式，采取非常措施，在行政区划体制、户籍制度、土地使用和流转制度、投融资体制、城市用工制度、社会保障制度等方面实施制度创新，加速城市化发展进程，以城市化带动工业化，促进中部省份（江西）经济的发展。 一、中部欠发达省份（江西）城市化进程的特征 要对中部省份城市化发展提出一个完整的、可行性的模式及其相应的发展对策，就必须对该地区城市化进程的特征有深入的了解。中部省份，以江西省为例，其城市化特征有与全国其他地区共同的地方，如城市化水平低，起步晚、发展慢、质量差、城市化滞后于工业化等等，也有自己独特的地方，或是比其他地区更典型、更显著之处。概括起来，主要包括以下三个方面。 （一）大城市、特大城市偏少、偏小，对周边地区的辐射扩散效应弱。 缺乏能够带动区域经济增长的大城市、特大城市，是中部省份城市化滞后于东部地区的最显著特征。从总体上看，中部9省（区）面积是东部8省（区）的2．5倍，而大城市、特大城市面积仅相当于东部的87．5％，东部每1000万人就拥有1座大城市，中部1500万人才拥有1座。中部不少省份的城市结构也不尽合理，或者只有大城市，或者只有特大城市。以江西省为例，情况更为突出。从大城市、特大城市数量看，1999年，全国50万人口以上的大城市85个，江西省只有1个，不仅与东部8省（辽宁10个，山东8个，江苏6个，河北5个，广东4个）相比为最少，就是在中部9省（黑龙江8个，河南7个，安徽5个，湖北4个，湖南4个）中也是排名最末。大城市人口占全部城市人口的比重为11．25％，比全国平均水平低14个百分点，比东部省份低近20个百分点。如加上可能发展成为大城市的中等城市，江西省大中城市也只有9个（平均每万平方公里0．54个），与东部的广东34个（平均每万平方公里1．91个），山东28个（平均每万平方公里1．82个），江苏25个（平均每万平方公里2．44个），辽宁17个（平均每万平方公里1．15个）等相比，相差甚远；与同为中部的湖北18个（平均每万平方公里0．97个），河南17个（平均每万平方公里1．02个），安徽14个（平均每万平方公里1个），吉林13个（平均每万平方公里0．69个）等相比，也有较大距离。从大城市、特大城市规模看，江西省也偏小，1999年东、中部省会城市非农人口规模，江西省为169万人，而东部广东为425万人，辽宁为426万人，江苏为287万人，山东为227万人，杭州为219万人；中部湖北为434万人，黑龙江为428万人，吉林为281万人，河南为210万人。大城市人口规模，江苏、广东、辽宁、山东等东部省份平均为60万—80万人，黑龙江、河南、安徽等中部省份平均为50万—60万人，江西省缺少这个层次；从大城市的后备中等城市规模看，东部的江苏、山东、辽宁、广东等省为30万—32万人，中部的吉林、黑龙江、河南、湖南、湖北等省为25万—30万人，江西省只有2个城市人口超过30万人，平均不到25万人。可见，在各规模层次的大中城市中，江西省均是偏小的。从大城市综合实力看，江西省在全国处于下游水平。1999年，南昌市总人口424．20万人，在全国列21位，在东、中部17个省会城市中列14位；非农人口169．16万人，列全国的20位，为全国平均水平的59％，列东、中部省会城市的13位；工业总产值230．59亿元，列全国23位，为全国平均水平的29％，列东、中部省会城市15位；客运量为3674万人，货运量3189万吨位，分别列全国的22位和24位，为全国平均水平的36％和27％，列东、中部省会城市的15位和14位；地方财政收入16．77亿元，列全国25位，为全国平均水平的26％，列东、中部省会城市的15位；在岗职工人均年工资7725元，列全国24位，为全国平均水平的82％，列东、中部省会城市的14位。 江西省大城市、特大城市偏少、偏小，总体实力偏弱，直接影响到城市功能的发挥，使江西省至今尚未形成其辐射作用能覆盖整个省域范围的中心城市，可作为区域性经济中心城市的也只有省会南昌。 （二）小城镇（包括小城市）在数量上的扩张已经完成，但质量有待提高。 在全国大力加快城市化的进程中，中部地区的小城镇建设，从数量上看取得了较大进展，湖南、湖北、河南、安徽、江西等省的小城镇个数已超过东部的江苏、浙江、辽宁、福建等发达省份，但质量偏低，有待进一步提高。据测算，至1997年，东部地区平均每个建制镇镇区占地面积为24平方公里，与中部地区相同。而平均每个建制镇镇区人口，东部为5003人，中部为4683人；平均每个建制镇拥有企业数量，东部为39．2个，中部为34个；平均每个建制镇财政收入，东部为749．45万元，中部为340．5万元；平均每个建制镇得到的上级财政补贴，东部为118．71万元，中部为46．47万元。差距相当明显。 从江西省的情况看，全省现有设市城市21个，平均非农业人口规模21万人，比全国平均规模少10万人，如剔除南昌、九江、景德镇三个大中城市非农人口，18个小城市平均非农人口只有12万。现有建制镇725个，平均每个建制镇镇区面积0．88平方公里，平均人口2700人，分别是东部地区的36．7％和54％；79个县（市）政府所在地建制镇，平均人口2．6万人（不足2万人口的镇占39％，其中不足1万人的占6％），是全国平均水平的67％，是东部地区的50％。城市基础设施相对落后，在全国31个省、市、自治区中，江西省城市人口用水普及率93．23％，列28位；城市煤气普及率65．8％，列25位；人均拥有铺装道路面积6．49平方米，列23位；人均公共绿地面积5．78平方米，列21位；人均居住面积9．21平方米，列20位；每万人拥有公共汽（电）车3852辆，列23位；每万人拥有公共厕所4．1座，列20位。小城镇（包括小城市）综合质量水平位列全国25位以后，东、中部各省之末。 （三）城市化发展不平衡，区域间差异显著。 城市化发展的不平衡，不仅表现在中部地区与东、西部地区的不平衡，也表现在中部各省份内部的不平衡，如湖南的湘东与湘西，安徽的皖南与皖北、湖北的鄂东与鄂西北，内蒙古的中部与东、西部等。江西省的状况更为典型，以浙赣铁路沿线为界，沿线市、县及其以北地区统称北部，其他以南地区统称南部，南、北地域相差无几，城市化水平却相差较大，1999年北部城市化水平为29．71％，接近全国平均水平，南部为21．29％，比全国平均水平低9．7个百分点；北部的南昌市城市化水平达44．41％，景德镇、新余、萍乡城市化水平也在35％左右，而南部的吉安城市化水平为21．5％，赣州为20．96％，与北部相差15—20个百分点。江西省21个设市城市16个在北部，占76．2％，城镇密度达50个／万平方公里，南部只有设市城市5个，占江西省城市总数的23．8％，城镇密度为35个历平方公里；北部16市平均非农人口为26万人，南部5市平均非农人口为12万人，相差1倍多。北部城镇工业产值占江西省的75．52％，乡镇企业占江西省的64．37％；南部城镇分别只占24．48％和35．63％。此外，通过对两地经济总量、市场发育程度、基础设施水平、投资环境等指标综合分析，结果也证明北部的城市化水平大大高于南部。 二、中部欠发达省份（江西）城市化发展模式 （一）两难的抉择：发展大城市还是小城镇。 选择什么样的城市化发展道路与模式，对于提高一个地区的城市化水平，加快社会经济发展至关重要。近年来，围绕中国城市化道路的选择主要有以下四种观点： 1．小城镇重点论。认为我国的大中城市无力接纳众多亟待转移的农村剩余劳动力和乡村人口，中国的国情、国力又难以再建足够多的新城市，加上现有城市住房、交通、供水、就业等问题已相当紧张，以大城市为重点难以实行。而小城镇准入门槛低，在原有乡村集镇的基础上发展小城镇，可以吸引农民就近人城，将大量的农村剩余劳动力就地消化。 2．中等城市重点论。认为中等城市是集中与分散相统一的社会结构实体，是沟通大城市和小城市的桥梁，它在规模效益上优于小城市、小城镇，在避免和减少“城市病”上优于大城市，具有综合优势，比较切合中国城市化的实际。 3．大城市重点论。认为发展大城市是世界城市发展的普遍规律，城市化作为工业化的直接后果，在发展初期往往以大城市的发展为基本特征，大城市的规模效应大大高于中小城市，只有大城市的发展才能极大地提高社会经济效益。“城市病”和城市规模大小并无必然联系。 4．大中小城市并举论。认为应以大中城市为主导，兼顾小城市（小城镇），大中小城市全面发展。即：挖掘大城市潜力，扩大和建设中等城市，适当发展小城市。 四种观点各有其依据，但具体到各地，则要充分考虑当地的省情，要从结构合理化的角度配置城市体系，哪一层次发展不足，就补充哪一层次，发展哪一层次，决不能盲目照搬照套。从江西省的省情来看，缺乏能够带动区域经济增长的大城市、特大城市，城市首位度高，是城市化进程中最突出的问题，选择重点发展大城市的模式，应是理所当然的。但是作为欠发达省份，江西省的整体经济实力又难以支撑大规模地发展大城市和特大城市。 从经济的角度考虑，选择自下而上的城市化，重点发展小城镇，应该是比较切合江西省实际的，也与近期中央推出城镇化的精神相吻合。但与发展大城市相比，小城镇的规模效应受到一定的局限，弄得不好容易重复“村村点火、户户冒烟”，“远看是城，近看是村”的老路，造成资源和资金的浪费。同时，也难以彻底改变江西省城市化进程中大城市、特大城市短缺这一棘手的难题。 是选择重点发展大城市，还是选择重点发展小城镇? 这是一个两难的抉择，也是长期困扰江西省城市化进程的一个难题。通过对江西省城市化现状和特征的深入分析，结合江西省21世纪跨越式经济发展规划，我们认为，江西省的城市化发展，既不能走单一发展大城市的道路，也不能走片面发展小城镇的模式。而只能根据江西省现有经济实力，遵循城市发展的客观规律，量力而行，采取“两条腿走路，大小兼顾”（即大城市在数量上扩张，小城镇在质量上提高）的模式：一是运用超常规手段，着力培育和发展2—3个大城市、特大城市，使之成为区域经济增长中心；二是小城镇建设要突出重点，择优培育100个重点中心镇，促进城镇发展由数量型向质量型转变。两者相辅相成，相得益彰，最终达到城市化与工业化、城乡建设与经济发展相适应，推动江西省经济、社会和环境协调发展的目的。 （二）运用超常规手段，着力发展大城市、特大城市。 大城市在数量上的扩张和小城镇在质量上的提高，是未来一个时期江西省城镇化发展的基本趋势。大城市是城市现代化的主体，在城市化进程和社会发展中起着主导作用。城市发展的极化效应表明，当城市发展到一定规模，各种生产要素达到一定经济合理的聚集程度，各项功能才能协调，呈现出发挥效益的最佳状态。据专家测算，100万—200万人的特大城市，社会、经济、环境、建设效益最好；50万—100万人口的大城市，上述4种效益居第二位；20万—50万人口的城市效益居第三；20万人口以下的小城市效益最差。就国内最发达的区域长江三角洲和珠江三角洲来看，它之所以发达，与上海、广州、南京、杭州、深圳、宁波、苏州、无锡等大城市的辐射作用是分不开的。因此，在“十五”期间，江西省城市化发展重点之一就是要走外延发展为主的道路，集中力量发展大城市、特大城市，运用各种手段跳跃式扩大城市的人口规模和地域规模，在更大范围内集聚、配置优质生产要素和人力资本，使大城市成为带动江西省和区域经济发展的领头羊。 1．加强南昌市作为江西省省域中心城市和核心城市的建设，使之成为带动江西省社会经济发展的龙头城市。 南昌市作为省会城市、京九沿线最大的中心城市和综合性交通抠纽，要把发展重点放在增强集聚和辐射功能上。根据培育和完善城市功能的需要，应适当扩大规模，加强基础设施建设，调整产业结构，提高城市现代化水平，充分发挥其在江西省社会经济发展中的主导和带动作用。 具体分析，从扩大规模上看，“十五”期间南昌市的城市人口应达到160万人，2010年应达到210万人以上。为达到这个目标，可考虑在现有一江两岸的布局上进行适当的调整，设立昌北区，在昌北经济技术开发区的基础上，划入新建县长棱镇及连接湾里的所在地段，使南昌城区与昌北、湾里连成一片；以向塘镇为基础设立向塘区，直属南昌管辖；缩小郊区的管理范围，将目前已被南昌市区包围或交叉的湖坊乡、桃花乡、塘山乡大部、京东乡大部分别划归西湖区、东湖区，乡政府改为街道办事处，常住居民就地转为城市户口，扬子洲乡划归昌北区，郊区政府搬至罗家镇，辖罗家镇、象湖乡及塘山乡、京东乡的一部分。从产业发展上看，南昌市应重点发展以电子信息、生物技术及制药、精细化工、环保产业等为主体的高新技术产业和以交通、通信、旅游、金融等为主体的第三产业。 2．加快发展九江市、赣州市等两大区域中心城市，使之尽快成为区域社会经济集聚和辐射的中心。 上述两市目前紧迫的任务是：必须加快人口和要素集聚，积极有效地扩大城市规模，提高自身素质，争取在5—10年内迅速成为在国内有一定影响的大城市。 九江市位于长江和京九铁路交汇处，是沿江开放城市和江西对外的主要口岸，经济基础好，发展速度快，区位条件极其优越，历来是赣北的中心城市，在江西省对外开放和城市化进程中，具有不可替代的重要地位。作为江西省北部区域中心城市，今后的发展方向是：在主动接受长江三角洲地区辐射、加强与武汉经济区协作的同时，进一步拓展对外开放的领域，与国际经济接轨，提高对外开放水平。重视与南昌、景德镇的协调发展，有效增强九江市的区域竞争力，提升其在江西省的经济地位。依据这个定位，九江市的产业发展应重点放在石油化工、仪器仪表、轻工食品、纺织服装等高科技或外向型产业上，以及以旅游、航运、商贸服务为主导的第三产业上。到2005年，九江市城市人口应达到50万人以上，2010年应达到80万人以上。从区域经济发展和城市化角度考虑，可以采取非常规措施扩大城区规模，将九江县、共青城并入九江市，分别成为其一个区，进行统一规划建设。 赣州市位于京九铁路线上，是赣南地区的政治、经济、文化中心，也是赣、粤、闽边界地区的最大城市。它毗邻闽、粤，城市腹地广阔，区位优势明显，辐射范围不仅包括赣南，还涉及粤北和闽西，具备了成为区域中心城市的最佳条件。今后的发展方向是：要充分利用毗邻粤、闽的地缘优势，主动接受粤、闽发达地区和港澳地区的双重辐射，积极吸引粤、闽、港、澳人士前来投资，依托京九铁路，加强对整个赣南地区的辐射传导，不断壮大经济实力，完善城市功能，巩固中心城市的地位，逐渐成为在全国有一定影响的粤、闽、赣边际地区综合性现代化大城市。依据这个定位，赣州市的产业发展应重点放在有色金属矿业、有色冶金、食品加工、机械电子与“三高”特色农业和创汇农业上，以及以商贸、旅游、金融为主导的第三产业上。到2005年，赣州市城市人口应达到40万人以上，2010年应达到70万人以上。从未来城市空间布局发展考虑，应将赣县整体作为一个区并人赣州市，形成以新老双城为中心，铁路东站、铁路南站为两翼，河套、章江、梅林、潭口为拱卫的现代化大城市。 3．在条件具备，资金许可的情况下，可以考虑把区位条件较优、综合实力较强、城市规模较大、基础设施较好的景德镇、萍乡、吉安三个中等城市纳入区域中心城市，进一步做大、做强。 （三）突出重点，择优培育重点中心镇。 在城市化的进程中，江西省要重点发展几座大型、特大型城市，是必需也是必要的。但是，作为一个以农民为主、城市化比重较低的农业大省，要从根本上解决城市化短缺的难题，加速江西省的城市化进程，关键仍然是要从江西省的省情出发，走小城镇发展道路，实现农村人口的就地转化，并最终走向城市化。 江西省的小城镇发展必须跨过江浙等发达地区，20世纪80年代村村撒网，处处建点，盲目发展所走过的弯路，要站在高起点上制定总体战略，突出重点，形成梯次。目前，江西省的建制镇已有725个，加上农村集镇，小城镇数量已逾千个，占全部乡镇总数的50％以上，可以说小城镇的数量扩张已经完成，关键是要提高质量。因此，江西省近期小城镇的发展战略应该是：在保持小城镇数量相对稳定的基础上，集中力量择优培育重点中心镇，加大力度予以政策扶持和资金上的重点倾斜。 重点中心镇的选择，应该根据江西省的经济实力，以能够承受的限度而定，而不应不切实际盲目圈定，以致过多过滥，难以取得预期的效果。从江苏、浙江等发达省份的经验来看，重点中心镇的选择以100—120个为宜，如浙江省确定为136个，江苏省原定222个，现自感实力不足拟下调到120个。据悉，江西省有关部门已确定择优培育重点中心镇的目标为200个，以江西省现有经济总量只及江苏省的25％和浙江省的40％这样的实力，要较好地完成这个目标似乎是天方夜谭。因此，笔者认为，比较切合实际的还是以100个为宜。 重点中心镇的选择一定要有相应的标准，宁缺勿滥。除了优先将县城镇纳入其中外，其余重点中心镇的选建应符合下述标准： 1．人口基数标准。中心镇应具有达到小城市人口规模所必需的人口基数，它包括户籍人口、常住人口和流动人口。从江西省的具体情况看，该人口基数可定为镇域户籍人口5万人以上，其中镇区人口不少于2万人。 2．区域均衡标准。由于中心镇是作为地区经济增长极来选建和培育的，因此在地区布局上要合理、平衡，尽可能照顾到东西南北中各个方面，尽量避免某些地区过密或过疏的现象。 3．经济实力标准。必须要有硬性指标来确定中心镇国内生产总值、工业总产值、第三产业产值和财政收入所应达到的最低标准。 4．生活状况标准。对中心镇居民的人均收入、人均居住面积、人均建设面积、人均道路面积、人均绿化面积、人均自来水供应量、人均供电量等，都应有详细的指标要求，对科研力量、教学条件、文化设施等也应有具体的量化标准。 5．发展潜力标准。主要考核中心镇的自然资源、腹地面积、区位优势、人文优势、交通运输条件等。 对于中心镇的建设，江西省委省政府应尽快出台相应的政策，予以重点扶持和发展，可以考虑： 1．确立优先发展中心镇的方针，在撤乡并镇后，各级政府要把节省下来的人力、物力、财力，集中用在中心镇的建设上。同时，还要积极筹措资金，招商引资，加强中心镇的工业小区和基础设施建设，使之尽快成为某一片区的区域增长极。 2．由省政府牵头，地方政府出钱，联合省有关规划部门、科研机构、大专院校共同参与，为100个中心镇编制以小城市为发展目标的总体规划。该规划必须与传统的城镇规划有本质的区别，特别是在基础设施、市政公用设施和公共服务设施方面要体现城市特色。 3．适当扩大中心镇的管理权限，将部分由县级主管部门行使的职能和权限下放到中心镇。如土地审批，基本建设和技术改造项目审批，工商、税务登记等。 4．政府重点扶持，帮助每个中心镇建设一个以工业园区为主体的产业基地，建设1条2级公路以上的快速干道，配套建设两个文教卫生和公共服务项目。 通过对大城市、中心镇的重点建设，江西城市化将形成以城市市区为依托、以区域中心镇为突破口，以一般小城镇为基础的总体格局，并在江西省区域内按照“城市——区域中心镇——小城镇”的梯度结构，有步骤、分层次地逐步推进发展。 三、加快江西省城市化进程的对策措施 未来5—10年，是江西省经济发展与城市发展的关键时期。根据江西省城市化发展的现状和面临的问题，笔者认为，要迅速提高江西省的城市化水平，加速城市化进程，就必须采取非常规手段，大胆探索城市制度改革创新，加快城市综合体制改革，破除阻碍现代城市发展的传统桎梏和障碍，果断实施与市场经济体制相适应、能有效推进城市化进程的对策措施。 （一）加紧进行行政区划的调整，以县乡机构改革为契机，大力实施撤乡并镇、撤县并市战略。 行政区划调整是加速城市化进程、解放和发展生产力的一条重要途径。目前，江西省乡镇及县级行政区划大多是建国初期以行政管理和政权建设的需要为依据设立的，数量过多，面积过小，人口偏少，布局极不合理，已成为制约江西省城市化进程和生产力发展的一个重要因素。因此，按照经济发展规律，以有利于资源配置，有利于规模经济，有利于城市发展为标准，采取果断措施在江西省城乡进行大范围行政区域调整，突破以往画地为牢的分散格局，撤乡并镇，撤县并市，扩大行政区划，已是势在必然。它对于扩大城市发展腹地，推进城市化进程；对于优化资源的配置，提高土地、城市基础设施资源的产出力；对于精简机构，压缩乡镇干部，降低行政开支，减轻农民负担，增加城镇建设资金都具有十分重要的意义。 即将在全国展开的市县乡机构改革，与撤乡并镇、撤县并市目标完全一致，为江西省撤乡并镇、撤县并市战略提供了难得的机遇。将两者结合进行，既可有利推进江西省城市化进程，又可促进机构改革工作，从而取得机构改革和提高城市化水平的双重效益。 1．撤乡并镇。江西省现有乡镇1819个，人口505万，其中人口不足万人的乡镇占了26％；建制镇725个，镇域平均人口1万余人。从数量上看，乡镇总数，江西省已超过经济程度比较发达的邻近省份江苏、浙江、福建和湖南等省，建制镇总数也与上述省份相当。但从质量上看，差距较大，如江苏省建制镇平均人口达4万人以上，建成区人口平均1万人以上；浙江省建制镇平均人口2．1万人，建成区人口平均8000人；湖南省建制镇平均人口1．2万人，建成区人口平均5000人以上。城镇发展需要有一定的腹地、相应的人口规模和相当的经济总量。江西省小城镇规模小、人口少、经济实力弱的现状，已难以适应经济发展的需要和城市化发展的进程，亟待进行根本性变革，而进行行政区划的调整，撤乡并镇，则是其中最有效的一项举措。从江苏、浙江等省撤乡并镇的经验来看，力度都比较大。江苏省1400多个乡镇，不到一年就并掉了500个，两年内要撤并50％；浙江省试点的8个县，撤并幅度也在5096以上，如嘉善县24个乡镇并为10个，瑞安县6个镇并为1个等。经过撤并，普通县的乡镇数量大致控制在10个左右，大县的乡镇数量大致控制在15个左右。结合江西省的具体情况，初步考虑，可以采取以下撤并方案：现有的1819个乡镇3年内撤并50％，减少到900个左右，其中1年内撤并数要达到25％。调整后的乡镇规模，平原滨湖地带人口规模应在4万人以上，面积100平方公里以上；丘陵区人口规模应在3．5万人以上，面积120平方公里以上；山区人口规模应在3万人以上，面积150平方公里以上。 2．撤县并市。江西省现有84个县（市），县域面积、人口规模差异较大，如修水县面积4504平方公里，是横峰县648平方公里的7倍；波阳县总人口123．2万人，是资溪县10．5万人的12倍。无论是从城市化角度，还是从区域经济发展的角度来看，这种状况都是极其不利的。通过深入细致的考察，综合考虑各方面的因素，笔者建议县级行政区域可作如下调整：（1）人口规模在25万人以下或县域1000平方公里以内的县（市）原则上应予撤并，可以大小兼并，也可以小小合并。（2）从协调江西省境内4个国家级风景名胜区的管理体制出发，可以考虑，在鹰潭市设置龙虎山区，将上清镇及附近地区划入该区；在庐山管理局的基础上设置庐山市，将星子县、湖口县及九江县一部分划入该市；将德兴市与玉山县合并，撤销三清山名胜管理局，设立三清市等，以达到风景名胜区资源统一管理、统一保护、统一开发的目的。上述建议应在“十五”期间，由江西省政府责成有关部门做成方案，上报国务院批准。 （二）在户籍制度改革上要有超越发达地区的重大突破，分阶段彻底放开50万人口以下中小城市户籍限制，消除阻碍江西省城市化进程的最大障碍。 在“十五”期间，江西省应创造条件分阶段、分步骤、分层次地完成户籍制度的全面改革。具体实施的过程可分为两步：第一步是“降低门槛”。即在县以下小城镇取消户籍限制，以开放的姿态，敞开大门，欢迎农民有秩序地进城；在中小城市适当放松户籍限制，有条件地允许各类人士自由进城。第二步是“取消门槛”与“降低门槛”相结合。即在50万人口以下的中小城市，放开户籍限制，实现城乡人口自由流动350万人口以上的大城市降低准入门槛，允许高素质、高学历的人才、自由投资者、住房购买者落户。 具体实施过程中，可以对不同规模、不同层次的城市相应地提出不同要求： 1．县城以下小城镇（含县城）在近期内（2001年底以前）全部实行半开放式管理，取消“农转非”指标控制的限制。各地要坚决贯彻中央有关文件精神，对凡是在小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民及其共同居住的直系亲属，外地到小城镇投资办厂的人员，外商、侨胞、港澳台同胞要求照顾的亲属，一律准予到小城镇落户，根据本人意愿转为城镇户口，各地各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用，在子女人学、入伍、医疗、就业等方面享有与原住居民同等的待遇。力争在2003年底以前，对小城镇实行开放式管理，取消城乡户籍限制，实行按居住地划分城镇户口和农村户口，以职业划分农业入口和非农业人口的户籍管理制度，彻底实现城乡人口的自由流动。 2．中小城市的户籍管理在近期内（2001年底以前）要加大力度进行改革，现可由各地根据城市发展规划和综合承受能力，制定政策，以每年增加3万—5万人的速度，迅速扩大城市人口规模。允许在城市居住5年以上、有固定职业、固定住所的农民落户；对从事教育、科研、医护、企业管理的专业技术人员，大学本科以上毕业生，两地分居人员的直系亲属，商品房购买者，投资在15万元以上的企业家等，应准予落户。对城市及城郊结合部已被征地，现已务工、经商的农民，应全部转为城市户口。力争在2005年底以前，对中小城市实行开放式管理，取消户籍限制，凡有固定住所、固定职业或稳定生活来源的人员，一律准予落户。 3．大城市的户籍管理可以适当设置一定门槛，但门槛要降低，应在城市综合承受能力许可的范围内有条件地松动，自主控制城市人口规模。近期内（2001年底以前）可出台相关政策，推动户籍制度的改革。对投资兴办企业注册资本在30万元以上、经商人员资本在30万元以上的人员及其随同生活的直系亲属，准予办理大城市常住户口；对从事科教文卫及企业管理的专业技术人员具有中级以上职称、工作满5年的可准予落户；对硕士以上毕业生及引进的高科技人才（副高以上），应不受条件限制，随时给予落户；对在大城市购置商品房、并有稳定职业者，两地分居达5年以上者，均应准予落户；对城市及城郊结合部被征地的农民应及时转为城市户口。力争用5—10年的时间逐步实行人口的开放式管理，让更多的人有机会进入大城市。 （三）在土地使用制度上，要突破城镇土地使用权转让的旧模式，探索土地使用权流转制度创新。 土地是城市建设的载体和基石，城市化建设的推进必须要在土地使用和流转制度上有所突破和创新。初步考虑： 在南昌、九江、赣州、景德镇、萍乡等大中城市，土地使用要确保政府垄断一级市场，建立城市土地储备制度，宏观调控土地的使用。对城市内部闲置土地或单位、企业长期未充分利用的土地（包括建筑物），可由地方政府收购后统一开发，然后实施有偿出让，转让所筹集的资金用于城市建设。要灵活运用土地级差地租，对工业、商业、住宅等用地，采取不同的地价政策，使用地结构调整与城市功能区的建设有机地结合起来。 在小城镇，要改变目前合法土地供给方式比较单一的做法，实行多样化的土地供给方式，允许集体土地使用权通过转让、出租、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场；严格划分小城镇土地的权属关系，切实做到国家收税、所有者收租、管理者收费，并适当降低税、租、费的征收标准；因实施村镇建设规划，集体土地承包者之间、不同集体经济组织之间均可交换不同区位、不同等级、不同类型的地块，并依法签订合同。对重点小城镇建设用地，当年耕地平衡确有困难的，可以考虑跨年平衡，本地范围平衡有困难的，可以考虑在本县、本市，甚至本省范围内实行异地平衡，由省、市、县各级土地管理部门负责组织协调。 为鼓励农民进城经商办企业，解除他们的后顾之忧，应允许进入小城镇务工经商并转为城镇户口的农民，在一定的时期内保留原有的承包地；允许农村集体土地使用权采用协议出让或转让、公开拍卖或租用等方式进行流转；允许农民将承包土地使用权异地转包、出租转让或投资人股开发，以鼓励进城农民承包的土地逐步向种田大户集中，促进土地逐步实现规模经营；对于农民的承包地和宅基地，有条件的地方，可以按级差地租收益折成一定的比例调换小城镇规划区内的土地，作为进城农民的居住、经营用地；允许进城农民利用原有宅基地按一定折算标准置换城镇住宅用地，或在购买商品房时给予适当优惠；支持少数有条件的村庄整体搬迁到小城镇，在购房建房用地上实行相应的优惠，将原有村庄用地进行复垦和整理。 （四）在社会保障体制上，要突破城市社会保障不管进城农民的误区，逐步建立覆盖城镇所有居民的新型社会保障体系。 要确保江西省的城市化进程进入稳定、持续发展的轨道，就必须稳固小城镇建设为进城的农民提供基本的社会保障，彻底解除他们的后顾之忧。鉴于小城镇范围较小，自建社会保障的风险较大，省委省政府可以考虑出台相关政策在全省范围内对进城农民建立相对独立的新型社会保障体系，主要内容可包括： 1．根据本地经济发展水平，在进城农民自愿的前提下，逐步建立以进城农民和其所在单位共同负担为主，政府支持为辅的新型社会保险体系。同时，建立具有可操作性的农村社会养老保险流转衔接机制，便于农民向城镇转移后，社会保障不致中断。 2．鉴于农村社会养老保险与城市职工的养老保险之间客观上存在着差异，可以考虑设置一个过渡期，在过渡期内，进城农民可以选择参加城镇社会养老保障，也可以选择继续参加农村社会养老保险。但缴费时除个人承担部分外，其余部分如果要进入企事业单位、政府机关的，应由单位缴纳，私营企业职工由雇主缴纳。过渡期后，则必须参加城镇社会养老保险。 3．建立进城农民的失业保险机制，以其在农村的集体土地承包权进行流转，获得一次性或年度式收入，作为失业保险的个人账户资金，进城就业后再逐月由工作所在单位或雇主按规定缴纳。 4．根据江西省小城镇发展水平，主要依靠财政力量，适时给那些已退出承包地进城的农民建立最低生活保障线。时机成熟后，统一纳入民政部门负责的江西省城镇居民最低生活保障线体系。 （五）加快改革城建投融资体制，开辟城市建设多元投资渠道。 城镇建设要运用市场机制多方筹集建设资金，逐步建立国家、地方、集体、企业、个人共同投资的多形式、多元化、多渠道投资体制。 1．要加大政策扶持的力度，由江西省政府发文明确规定：（1）在城镇规划区内收取的城市建设维护税，任何单位和个人不得截留、挪用，全额返还各城镇，用于城镇基础设施的维护建设；（2）允许重点城镇按建设项目总投资的3％—5％向个人收取基础设施配套费，由当地政府用于改善投资环境；（3）确保城镇国有土地出让金的70％以上用于基础设施建设；（4）在城镇收取的市场管理费，要保证50％以上用于市场建设和留给当地用作基础设施投资。工商部门收取的工商税中也要提取一定比例用于市场建设；（5）中心城市、重点小城镇可以从城市商业网点建设配套费中提取5％—10％用于城市商业网点建设；（6）各级政府在财政收入增加的基础上，对小城镇每年从财税包干分成中或税后企业上缴镇、村的利润中拿出5％—7％用于基础设施建设；（7）各级财政部门要安排专项资金，用于中心城市和重点小城镇的重要设施建设；（8）金融部门每年应安排一定的中长期贷款支持中心城市和重点小城镇基础设施和住宅建设。 2．要充分运用市场机制，动员各方力量，吸纳社会资金，投资城镇建设：（1）取消非公有制经济进入城镇市政公用事业的门槛，引入竞争机制，按照“谁投资，谁管理，谁受益”的原则，允许外资、个体私营经济、集体经济、混合所有制经济以各种形式进入公用事业领域，进行投资经营；（2）允许和鼓励市政公用设施经营权，城镇道路、桥梁冠名权和广告经营权等转让和拍卖，收入用于城镇建设；（3）借鉴上海、江浙等发达地区的经验，采用股份制等形式在区域中心城市建立城市建设投资公司，一方面接受城市政府委托，具体负责城市城建资金的筹措、使用和管理。另一方面根据自筹、自用、自还的原则，自主筹集资金，有偿使用，综合开发，滚动增值；（4）在大中城市和重点小城镇，可以探索运用国外先进的新型项目融资方式，如BOT、（建设—经营—转让）和BLT（建设—租赁—转让）等方式，进行城镇基础设施的建设。也可以采取特许经营的方式，吸引社会资本投入城镇基础设施建设；（5）制定优惠政策，鼓励各类企事业单位和其他投资者直接或间接地进城参与城镇开发。对农民带资进城兴办企业、经商、建房购房的，可给予一定资助，或通过贷款给予支持；（6）要把城镇规划这个无形资产变为有型资产，把规划的政府行为变为市场行为，实行招标投标，拍卖规划权。同时建立规划经营机制，规划无形资产所有权归政府，有形资产回报由规划部门、建筑设计部门、建设开发商共同分配。 3．要实行土地综合利用和滚动开发，以地生财：（1）盘活土地存量，城镇建设和工业小区用地可由政府采取协议、招标、拍卖等形式出让，所获取的收益大部分应用于城镇建设；（2）中小城市、小城镇可以成立综合开发公司，对城镇主要地段、闲置土地、住宅小区等进行综合开发，配套建设，然后转让、出租给进城务工经商的农民，为城镇建设积累资金。 （六）加快改革城市不合理的用工制度，营造一个全体劳动者公平竞争的环境。 政府对城市化的发展要有大局观、远见观，要遵循市场经济的规律，尽量鼓励生产要素，特别是劳动力要素在区域间充分流动。必须坚决制止省内某些大中城市以解决下岗职工就业为名，盲目排斥外地打工者就业的现象，努力形成全省统一的劳动市场。要彻底取消各地针对农民和外地人口制定的限制性就业政策，消除城市劳动市场对农民工的歧视，逐步建立一切劳动者权利平等的机制。劳动力就业市场一律实行公开招聘制，签订劳动合同，所有劳动者持证上岗，以确保城市土生居民与外地工有同等就业的机会，解除农村居民迁入城市的后顾之忧。 （七）加速构建五大城市经济圈，通过强化城市经济圈的功能，更好地带动江西省城镇的快速发展。 城市经济圈，是由中心城市以及与其经济联系非常广泛的区域组成，它不受行政区域的束缚，各级城市（镇）之间具有相互辐射作用。从江西城市和区域发展大的格局来看，在未来一个较长的时期内，应当把工作重点放在构建五个一级城市经济圈上。 南昌城市经济圈。其地域范围大致覆盖南昌市、南昌县、新建县、安义县、进贤县、永修县、靖安县、奉新县、高安市和丰城市。可以发挥南昌省会城市的主导地位，以京九铁路、浙赣铁路为发展主轴线，重点发展汽车、电子、机械、食品等传统优势产业，生物制药、信息工程等高新技术产业和旅游、商贸等第三产业，逐渐形成全省经济增长的核心区域，带动全省经济的发展。 九江城市经济圈。其地域范围主要包括九江市、瑞昌市、九江县、星子县、湖口县、彭泽县、都昌县、德安县、武宁县和修水县。九江作为其中心城市，最大的优势是拥有得天独厚的长江港口资源和庐山、都阳湖旅游资源，要加快港口航运业和临港型工业发展，加深旅游资源的开发利用和保护，以此带动其他产业素质的提升，尽快成为江西省经济增长的主要区域。 赣州城市经济圈。其地域范围主要包括赣州市、瑞金市、南康市、赣县、兴国县、宁都县、于都县、石城县、会昌县、上犹县、安远县、信丰县、寻乌县、大余县、祟义县、龙南县、全南县和定南县。赣州为其中心城市，该经济圈的主要优势是腹地广阔，濒临粤闽等发达地区，易于接受粤闽及港澳的经济辐射，如能以京九铁路为发展主轴、带动沿线城镇整体发展，进而扩散到整个区域，其未来的发展前景是很有希望的。 萍宜新城市经济圈。其地域范围包括萍乡市、宜春市、新余市、上栗县、芦溪县、莲花县、万载县、宜丰县、上高县、铜鼓县、分宜县和峡江县。该经济区圈内有3座中等城市，规模相近，经济实力相当，各有千秋，互补性强，但都不具备中心城市的条件。从区域经济发展的要求看，培育中心城市的任务已相当紧迫。若论区位条件，宜春不失为首选目标；若论经济实力、发展前景，新余也可考虑；萍乡作为赣西历史上原有的重要城市，目前仍可以发挥一定的作用。江西省政府应在“十五”期间，根据三市之间竞争和发展情况，择一重点，在确保公平的前提下，予以必要的引导和扶持。 景上鹰城市经济圈。其地域范围主要包括景德镇市、上饶市、鹰潭市、乐平市、德兴市、贵溪市市、浮梁县、波阳县、婺源县、万年县、上饶县、广丰县、玉山县、铅山县、横峰县、弋阳县、余江县和余干县。该经济圈邻接闽浙皖，是沿海发达地区向中西部推进的前沿阵地、区位条件很好，但实力在五大城市经济圈中最弱，关键就在于缺乏主导型中心城市，城镇体系层次分散，难于形成合力。在目前景德镇走向衰退，上饶、鹰潭短期内难以培育成中心城市的情况下，最有效的方式是以景、上、鹰三城市各为中心，组织协调生产力布局，形成景—乐—波，上—德—广、鹰—贵—弋三个多核城镇组群，组群之间优势互补、相互涵盖，形成整合优势和综合竞争力，共同构筑综合型区域中心。 （八）加快城市产业结构调整，优先发展主导产业，积极提升支柱产业。 产业结构是城市经济结构的核心和基础，其优化、合理与否，直接关系到一个地区的城市化水平。因此，我们在加速江西省城市化的进程中要特别注意调整和优化城市产业结构，按照各类城市的不同功能，形成各具特色的产业结构层次和水平。 对于南昌、九江、赣州、景德镇等大中城市，总体把握上宜以发展高新技术为主导，优先发展生物工程、信息技术、精细化工、生物制药、电子、新材料等高科技产业和旅游、金融、科技教育、咨询、商贸等第三产业，有重点地改造创新传统产业，逐步淘汰那些占用资源多、污染严重的化工、造纸、印染等夕阳产业，提升汽车、食品、纺织、陶瓷、机械、冶金等支柱产业，使之成为省域或区域经济增长中心和科技创新中心。 对于小城镇（包括小城市），产业结构调整应以专业化、与城市工业和农业协调发展为方向，以节能、降耗、低废产出为长远目标，尽力控制那些能源消耗高、资源浪费大、污染严重的产业发展。小城镇大多是国有小企业、乡镇企业和私营企业，其专业技术人才缺乏、设备落后、很难与大中城市的大企业进行竞争。因此，小城镇工业要走“小而专”、“集中化”、“规模化”之路，重点发展与大城市工业协作配套的产业、与农业产业协调发展的产业和劳动密集型产业。同时，接受城市传统产业的扩散，克服与城市工业争原料、争市场的矛盾，以及产业雷同带来的不合理分工，促进城乡产业的协调。要优先发展环保产业，限制那些能源消耗高、资源消费大、污染严重的产业发展。尽可能地实现小城镇社会、经济和环境三大效益的统一。 在城市产业结构调整的过程中，政府应从有利于经济发展的角度实施宏观调控，通过产业结构重组，将大中城市工业向周边小城市和小城镇转移，促进金融、贸易、信息、服务、文化教育等第三产业向大中城市集中，吸引外资银行、保险公司、跨国公司、电讯公司和各类高科技研究中心进人中心城市，吸引包括乡镇企业在内的各类大公司总部及营销中心进入城市，提升城市功能和品味，变工业型城市为贸易型、服务型和消费型城市，使江西省的大中型城市逐步向着国际化、现代化方向迈进。