政策障碍论文范文（精选9篇）
政策障碍论文 第1篇
关键词：公共政策,公共政策执行,困境
在中国, 随着公共政策科学的发展及改革开放事业的推进, 公共政策的执行问题日益凸显, 影响政策的有效执行有诸多因素, 主要从以下几个方面加以分析。
一、政策方案本身
也就是说由于政策自身的原因, 使政策不能顺利的执行下去, 实现既定目标或不能得到满意的政策效果。一般认为, 政策本身的因素包括:
1. 政策方案的科学合理性。
政策对人类社会活动的指导和调节具有重要意义, 要使政策正确地引导人类社会系统的运行方向, 那么政策必须符合事物发展的规律, 符合大多数人民的愿望、利益和要求, 为执行者所认同, 被政策目标所拥护, 这样的方案才能顺利有效的实施。
2. 政策的正确性与可行性。
政策的可行性是指, 既定的政策具备执行所需要的基本的客观条件, 经过政策执行者的主观认同和努力, 可以实现客观和主观的统一, 即实现既定的政策目标。如果政策的规定性一开始在客观条件的组合和配置上就存在明显的、难以弥补的缺陷, 并且即使做出巨大的主观努力这种缺陷也是不能克服的, 那么我们认定这一政策是不可行的政策。
3. 政策方案的具体性。
一项政策方案的顺利执行, 从操作和技术上来说, 他必须对方案和政策的目标有具体明确的表达, 同时对政策的措施和步骤等方面也是明确的。如果在实际执行的过程中, 含糊不清的政策是无法有效执行的, 这样的政策最终会导致随意的变更。
4. 政策方案的连续性和稳定性。
指的是政策方案一经制定出来, 就要保持一定的稳定性, 不能朝令夕改, 变化无常。如果政策频繁变化, 必然会给政策执行带来很大困难。
二、政策目标群体
首先, 政策的问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象的人数等也是直接影响因素。一般情况下, 越是复杂的问题, 政策执行的难度就越大, 政策执行中所触及到的利益关系就越多, 涉及到的机构和人员越多, 政策目标越大, 需要调整的利益关系越大, 政策执行的难度就越大。
其次, 政策问题所涉及到的目标团体人数的多少, 也会影响政策执行效果。政策目标越明确, 涉及到的人数越少, 政策方案就越容易有效的施行;反之就会加大政策的执行难度。
最后, 政策问题需要目标团体行为调整适应幅度的大小, 也直接影响政策执行的效果。由于人们难以对长久留下的习惯做出大幅度的改变, 这时政策方案要对人们的习惯进行大幅度的调整就会比较困难。在这种情况下, 为了达到既定目标, 就需要渐进式地调整和适应, 从而减少和避免目标群体的抵制, 从而保证方案的顺利进行。
三、政策执行团队
1. 政策执行个体。首先, 政策的执行人员的认知水平及认
同障碍。他们作为认知主体可能因为本身的一些认知缺陷, 会对所执行的政策缺乏正确的认识。其次, 他们对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平都是政策有效执行的重要条件。
2. 政策执行组织机构。
首先, 是行政组织结构不合理。组织机构的命令与服从体系, 其体系能否形成统一、完整的命令服从体系, 是政策有效执行的保障。组织恰如其分的整合与分化对于政策有效执行意义重大。其次, 职能部门结构不尽合理, 不能按照职能导向来定位政府职能部门。因此职能部门之间产生不合作的低效博弈。职能部门交叉重叠, 而且能力不对称, 不易构建清晰的博弈规则。这种不合理的结构就会加大其利益的冲突与矛盾, 难以形成有效的约束机制, 职能部门之间的不合作博弈就会随之出现。
四、政策资源
无论多么理想的政策, 如果没有足够的用于政策执行的资源投入, 一切只是纸上谈兵。资源的投入对政策的执行犹如注入活力。财力物力资源, 权威资源, 还有信息资源无疑对于政策的有效执行产生必要的影响。
首先, 政策的执行越来越仰赖经费, 财物投入的多少直接影响政策执行的过程和效果。在政策执行过程中, 充分的财力物力保证, 可以为政策执者在政策执行的各个环节上进行要素的最佳组合、寻求最优效果提供条件。如果所需一定的财力不足, 必然会带来政策执行不力、效果不佳等后果。
其次, 政策执行活动是需要很多人进行的共同活动, 而共同活动的首要条件也是要有一个能处理一切所管辖问题的起支配作用的意志, 这个意志就是权威。权威资源是政策执行过程的一种特殊资源, 为保证政策执行获得顺利开展, 政策执行人员必须具有一定的权威。
最后, 在当今的信息化社会中, 信息不仅是政策制定的重要依据, 也是政策有效执行的必要条件。政策执行者应该保证具有充分的信息来源和畅通的信息渠道, 否则, 不仅很难制定出切实可行的政策方案, 更无法对政策方案进行有效执行。
由以上分析可以看出, 中国政策的执行过程中还面临着很多的困难, 受不同因素的影响。完善和改革现存公共政策的执行困境因素是当务之急, 只有这样, 公共政策才能更好地发挥作用, 更好地服务于社会主义现代化的今天。
参考文献
[1]丁煌.利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则[J].广东行政学院学报, 2004, (3) .
[2]郑海涛, 吴涛.政策执行者主观行为偏差的模型分析郑海[J].哈尔滨工业大学学报, 社会科学版, 2006, (1) .
[3]叶大凤.论公共政策执行过程中的公民参与[J].北京大学学报, 哲学社会科学版, 2006, (1) .
政策障碍论文 第2篇
对我国货币政策传导机制的障碍及对策分析 作者：黄文胜
来源：《沿海企业与科技》2005年第08期
[摘要]中央银行针对我国2004年出现的固定资产投资增长过猛、货币信贷投放过多等经济过热的现象，采取了稳健的货币政策，总的看来取得了一定的成效，但从目前的经济运行情况看，货币、信贷的预期调控目标并未完全实现，其中一个主要原因就是我国货币政策传递过程中存在障碍。
[关键词]货币政策；传导机制
[中图分类号]F822．0
政策障碍论文 第3篇
摘要：我国环境保护政策并不缺乏，但却长期不能被有效执行。这主要是因为我国当前政府的绩效评估体制不科学、环保部门的建设不完善、多元的政策参与主体和有效的政策激励机制缺乏。文章将从这些方面分析我国环境政策有效执行的障碍，并针对这些问题提出相应的解决对策。
关键词：环境政策;政策执行;绩效评估;环保部门;政策激励;公众参与
环境保护政策作为公共政策的一个重要方面，其执行的有效性关系到社会可持续发展及政府信誉和形象。近年来，国家出台大量环境保护法和相关配套措施，但政策执行的效果与政策制定的目标依然相差甚远。因此，探析我国环境政策有效执行的障碍与对策是十分必要的。
一、我国环境政策执行中出现的问题及原因分析：
我国环境政策执行中出现的问题主要包括以下几方面：
（一）环境立法存在的弊端
1.环境法缺乏具体可操作性。
我国环境法有些规定过于原则和粗略，可操作性不强。例如《环境保护法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定，实践中难以把握。
2.对环境污染行为的处罚过轻，导致企业守法成本高。
我国环境保护的有关法律规定对环境污染的罚款数额太低，往往与企业造成的污染不成正比。处罚的收费标准规定仅仅略高于治理污染设施的运转费。加之随着物价、原材料价格的上涨，而处罚额度规定并未改变，导致多数企业守法成本过高，出现了企业宁愿缴排污费而不愿开动治污设施的畸形现象。
3.环境立法的指导思想依然停留在“污染—治理”上。
我国传统的“污染—治理”的环保立法观念远未达到市场经济体制和粗放型增长方式的层面上，达到优化产业结构，发展循环经济，可持续发展的高度。在这种立法的指导思想下，环境法律法规之间缺乏协调性，环境经济法律制度立法薄弱，环境法律整体功能的发挥受到制约。
（二）当前的绩效评估系统不科学
从现今我国公共部门的绩效评估来看，这在我国是个还是个新兴领域，尚处于起步阶段。又由于我国以经济建设为中心的基本路线和解决社会主要矛盾的迫切需求，导致我国当前公共部门的绩效评估以GDP的增长为导向，忽视环境保護等其它方面的因素。作为理性“经济人”的地方政府为取得政治上的晋升，在现有的绩效评估体系下必然把GDP作为硬指标，环境保护作为软指标，甚至出台地方保护政策阻挠环境执法，与污染企业联合起来应付上级检查。如此以来环境政策便无法有效执行。
（三）环境保护部门的组织机构存在问题，在实际执行中“徒有虚名”。
我国基层环保部门缺位的现象十分严重，三分之一的县无环保局，即使有环保部门的地方，环境保护部门的建设也存在一些问题。
1.缺乏独立性和自主活动能力。
理论上环境保护部门肩负着环境政策执行和监督的的责任，受上级环境保护部门的领导。但事实上，基层的环境保护部门的人、财、物均有当地人民政府管辖，没有独立发展所具备的基本条件，受地方保护主义的干扰十分严重，依附性强而自主活动的能力较差。
2.权责不统一，事实上的责大于权。
环境保护部门既要对工业企业进行监察，对本行政区域内生态环境和农村环境进行监察，还承担着每年多起污染事故与纠纷调查处理事故的重任，可谓责任重大。但与此相矛盾的是环境保护部门并没有被赋予与责任相当的权力，造成事实上的责大于权。环境保护部门在监督制造污染的企业时，既无权吊销其营业执照，也无权查封和扣押其生产设备、产品，更无权断水、断电。
3.资金、人才及相应的基础设施建设的配备不到位。
资金方面，不少地方财政由于经费紧张，对排污费的使用往往是只进不出，或进去容易出来难；人员方面，许多环保执行人员并没有较强的环保政策认知和执行能力，加之高等教育对相关专业人才的培养不足以及人员编制等方面的问题，造成环保部门人才缺乏；基础设施建设方面亦是如此，许多县级执法机构没有执法车辆和取证设备，监控手段受到限制。
（四）环境政策执行主体缺乏多元性
我国环境政策的执行主体单一，缺乏公众参与。发挥环境政策执行主体的多元性，扩大环境政策的公众参与可以给排污者施加一定的压力。同时，公民和环境非政府组织的参与活动会通过示范和学习效应，影响到更多的人参与到环境保护事业中来。许多发达国家对多元政策主体的作用发挥得比较好，但在中国的现状并不乐观。这首先表现在目前我国的环境政策执行主体仍然是政府，与第三部门等主体的合作不够；其次是公众意见得不到合理重视和合理听取；再次，政府与新闻媒体大多成对立立场，有些地方政府为了避免曝光而千方百计的阻止媒体获取资料及现场报道。
（五）缺乏有效的政策激励机制
一方面中央政府不能有效激励地方政府充分执行环境政策；另一方面地方政府不能有效激励企业投资环境保护。对于地方政府来说，环境政策的执行见效慢而耗费大，在当前以经济建设为中心的背景下，中央政府往往对地方经济的发展更为重视而忽视环境保护，地方政府着力环境保护缺乏动力；对于企业来说，环境是公共物品，是可以“搭便车”的，并且投资环境治理的设备需要很大的成本，作为市场经济的主体在没有足够的政策激励的条件下是不愿去做的。
二、对有效执行环境政策的对策探讨：
针对上述环境政策执行中出现的问题，应注意完善以下几个方面：
（一）健全完善环境保护政策
1.制定具体化、可操作性强的环境保护法。
制定可操作性强的环境法律法规。对于其中涉及操作的一些概念、范围、术语作出必要的解释和限制性规定，减小如排污许可证制度等的适用范围的弹性，严格界定污染排放标准、把管理和监督制度作为法律明文规定而非配套措施颁布，避免地方政府执行中的政策变通。
2.适当加强对环境污染行为的处罚。
加大对环境污染的处罚规定，对环境违法企业一律按照法律规定罚款额度的高限严厉处罚，同时对企业加倍征收排污费；如果企业治污设施不达标或不运行，就执行“按日计罚”的处罚机制。偷排了多少天就罚多少天的钱。不能像环保部门只能对违法企业一段时期内的同一违法行为处罚一次。
3.转变环境立法的指导思想 。
我国的环境立法的指导思想不能再以“污染——防治”为主，笔者认为要改善环境污染状况，实现可持续发展就应当转变为“积极预防”为主的指导思想，从单纯的保护和改善生活环境和生态环境，转变为以人为中心的自然—社会—经济复合系统的协调发展基础上循环经济活动模式。
（二）完善当前的绩效评估机制
1.改革当前以经济GDP为主的政绩评价机制。
引入绿色GDP概念，将一系列环保指标纳入干部政绩考核体系。例如公众对环境质量的评价、空气和饮用水质量的变化、森林覆盖增长率等，并建立完善的信息系统，进行及时的信息收集和分析，以便在衡量经济发展的时候能够计算环境和生态成本，反映发展的真实水平。
2.实行环境责任追究制。
将环境政策执行年终考核与执法成果结合并予以公示，将执法区域落实到具体负责人也予以公示，建立完善领导干部的绿色境成本从经济增长的数值中扣除。实行主要领导干部离任环境保护审计制度。
3.引入绿色绩效评估体制中的公民参与机制。
在政府的环境治理方面，由公民协助和监督政府机构对他们的开支、行动和承诺负责。以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”作为最高准则。由公民选择、界定应评估的对象，使绩效评估得到公民的理解和支持。
（三）加强环境保护部门的建设
1.增强地方环境保护部门执法活动的独立性。
改变以块领导模式，形成地方各级环保部门以条领导为主，成为直属国家的能独立行使环境监督权的行政执法监督机构，独立依法行使职权。笔者认为环境执法中所需的经费可考虑由中央直接拨款，财权由中央掌握，从而改变其对地方政府的依附，但与此同时实行责任追究制保证经费“落到实处”。
2.赋予环境保护部门必要的行政强制手段，加大环境保护部门环境政策的执法力度。
对目前的环保法律、法规加以修改，扩大环境保护行政执法的權限，增强环境保护行政执法的强制手段，赋予其一定的强制执行权。如查封、扣押、没收，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。做到权力和责任相统一。
（四）建立环境政策执行上的合作网络关系
1.拓宽公民参与途径，发挥非政府组织的作用。
在扩展公民的环境政策参与方面可考虑构建环境政策执行的听证制度、电视电话会议和电子行政等制度，充分保障公民意愿的表达。细化并公示确定公众范围的规则及确定的公众范围，做出不干涉书面承诺，确保公众意见的真实性；加强环境政策宣传，提高公民对环境保护重要性及环境政策的认知，并鼓励公民对制造污染的企业予以举报，对政府的环境政策执行情况予以监督。另外，还应充分重视发挥环境非政府组织的作用。
2.化敌为友，改变政府与新闻媒体的对立状态。
新闻媒体不仅可以帮助监督政府的环境政策执行情况，还可以帮助政府宣传环境政策，增强公民的环保意识.政府应正确看待新闻媒体的角色和作用，化敌为友建立互相配合、有效监督的新型关系。加强对媒体环保宣传的激励，如可考虑对宣传环境政策有力和揭发环境污染企业有功的媒体给予资金上的支持；另外，还可运用评选十大环保新闻等激励手段，通过给予相应的表彰，提高媒体的知名度，引导媒体开展环境保护宣传工作。
（五）建立政策激励机制
1.中央政府对地方政府环境保护的政策激励。
首先，对因环境保护作出的牺牲予以补偿，比如如地方政府确实是因坚决执行环境政策而导致财政收入相对较低的，中央政府不应对其施加压力，相反还应对其保护环境过程中的人力、财力等予以补偿鼓励其大力创新发展循环经济，实现可持续发展；其次，对较好执行环境政策的地方政府给予公开表彰。
2.地方政府对企业环境保护的政策激励。
首先，利用税收杠杆的调节，对积极投资环境治理的企业给予税收优惠的政策；其次，增加环境保护在企业评优评先中的比重。对环保工作出色、综合利用废弃物进行生产的企业进行奖励；对环保工作较差、没有达到环保既定目标的单位进行严厉惩罚；对污染环境的企业在评优评先中实行一票否决制。
参考文献：
[1]王金南等.中国环境政策改革与创新[M].中国环境科学出版社，2008.
政策障碍论文 第4篇
关键词：契约式,分级诊疗,政策
分级诊疗,就是按照疾病的轻、重、缓、急及治疗的难易程度进行分级,将常见病、多发病留在基层医疗卫生机构治疗,急危重症和疑难病症诊疗高等级医院治疗,待治疗结束后再回转到基层医疗卫生机构进行康复和健康管理。根据世界卫生组织对疾病按特点来分类,常见病占80%,疑难病占10%,需特殊处理的疾病占10%。也就是说,80% 的疾病可以在基层医疗卫生机构解决。实施分级诊疗,是优化就医流程、改善就医秩序、有效解决群众“看病难、看病贵”的科学就医制度。
1我国分级诊疗制度的发展状况
从我国医疗卫生服务的发展来看,分级诊疗制度经历了3个发展阶段。
第一阶段是指20世纪50年代至1998年的“指定就诊式”分级诊疗,结合公费医疗和劳保医疗,城乡居民和职工首先在所属医疗机构就诊,医师根据病情开出转诊单, 将病人转到相对应的高一级医疗机构治疗,其优点是在较低的人均医疗筹资水平情况下,较好保障了城乡居民和职工的医疗需求,缺点是过度抑制了就医的选择权,导致医疗服务质量低下。
第二阶段是指1998年国务院下发《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》后至2009年的“自由就诊式”分级诊疗,结合城镇职工基本医疗保险制度的建立, 允许职工自由选择定点医疗机构就医、定点药店购药,其优点是保障群众的就医选择权,促进医疗机构服务水平提高,缺点是医疗费用上涨,大医院人满为患,基层医院少人问津。
第三阶段是指2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》下发至2013年11月十八届三中全会召开的“导向就诊式”分级诊疗,引导逐步建立分级诊疗、双向转诊制度,并积极推进基层医疗卫生机构与家庭签约的服务模式。此阶段,基本医疗保障水平和医疗服务水平明显提高,但由于对签约服务模式无相应配套的保障政策措施,造成分级诊疗的“导向力”不足,没有起到引导群众去基层医疗卫生机构“首诊”的效果,群众去医院诊疗的比例不断上升,城乡医疗卫生资源和服务能力差距不断扩大,医疗费用也越来越贵,导致就医行为的无序化。
分析全国2005—2013年在医院和基层医疗卫生机构就诊人次数情况(图1)显示,在医院诊疗的比例从200年的33.8% 上升到37.5%,在基层医疗卫生机构诊疗的从63.3%下降到59.1%。
图1 2005—2013年全国医院和基层医疗卫生机构就诊人次数
2010—2013年,全国医院次均门诊费用也从166.8元上涨到206.4元,人均住院费用从6 193.9元上涨到7 442.3元,日均住院费用从590.6元上涨到756.2元,上涨幅度分别达到了19.2%、16.8% 和21.9% ;基层医疗卫生机构次均门诊费用从82.8元上涨到86.5元,人均住院费用从2357.6元上涨到2 482.7元,日均住院费用从227.7元上涨到252.4元,上涨幅度仅为4.3%、5.0% 和9.8%。医院的诊疗费用要远远高于基层医疗卫生机构,而且医院的等级越高,所花费的医疗费用越大。2010—2013年,我国的人均卫生费用已从1 490.1元上升到2 326.8元。
2开展分级诊疗的障碍
一是患者的就医观念认知不到位。不少患者对健康与疾病的认知不足,对于现代医学无法解决的疾病和人的“生老病死”自然规律接受程度不高,无法判断自己患病是“小病”还是“大病”,就医时往往盲目地选择大医院, 或者根据广告宣传去医院,专找医学专家看病,采用最新诊疗技术,服用最新最贵的药品,既造成医疗资源浪费, 又耽误真正需要诊治的危重病患者和疑难症患者就诊, 也给自己和社会造成沉重的经济负担。同时,由于对合理分级诊疗的宣传不够,缺乏对患者就医行为的合理引导, 患者不了解分级诊疗的优点,分级诊疗意识淡薄,没有形成“初诊在基层、转诊到医院、发生急症看急诊”的良好就医行为。
二是基层医疗服务能力不强。与大医院相比,基层医疗卫生机构的医务人员在待遇、收入、职称、继续再教育和未来发展前景等多方面有较大差距,导致基层难以吸引和留住高素质人才。2010—2013年,全国医院的卫生人员比例从51.5% 增加到54.9%,基层医疗卫生机构的卫生人员比例从40.0% 下降到35.9% ;医院的床位数比例从70.8% 增加到74.1%,基层医疗卫生机构的床位数比例从24.9% 下降到21.8%。《2013年中国卫生统计年鉴》数据显示,2012年在医院的执业(助理)医师大学本科以上学历的占34.2%,在社区卫生服务中心的执业(助理)医师大学本科以上学历的仅占20%。实施基本药物制度后,基层医疗卫生机构药品种类缺乏,甚至一些常用药也无法提供,很多患者不得已舍近求远去大医院挂号配药,不愿意到基层医疗卫生机构就诊。
三是现行的医疗保险制度有缺陷。现行的医疗保险制度是以总额预算制为核心的医保预付制度,即医保中心根据医疗机构上年支出决定下年的医保总额,同时也对人均医疗费用也有所规定。基层医疗卫生机构和高等级医院的医保总额控制费用差别很大。费用上的差距,使得高等级医院不愿意将病人转到基层医疗卫生机构,基层医疗卫生机构也没法收治从高等级医院转下来的康复病人。各级医院的门诊不算在医保总额预算,由此产生医院争抢普通门诊病人和挑选住院病人的情况。对于病人来说,医保制度对患者的就医行为没有强制性约束,只是在门诊和住院的报销比例上有差别,但这种差别不致于引导患者首先去基层医疗卫生机构,反而在一定程度上促使患者流向高等级医院。
四是医疗卫生管理不协同。现行的医疗卫生管理模式是分层管理,即省市卫生厅、局管理三级医疗机构,基层医疗卫生机构隶属各区、县卫生行政部门。条块分割、 各自为阵的管理模式使得各级医疗卫生机构之间协作程度低,行政、人事、投入、经营、决策、激励、信息等难以贯通和共享。建立分级诊疗体系多是源于政府的行政命令和硬性指标,没有形成自主发展的动力,分级诊疗的标准、流程等也须亟待规范,什么时候应该首诊,什么时候需要转诊还没有明确的规定。
3建立“契约式”分级诊疗的建议
分级诊疗是被国际经验证明可靠和高效的一种就医模式,加强医疗资源整合、健全分级诊疗制度是医疗卫生体制改革的必然趋势。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善合理分级诊疗模式, 建立社区医生和居民契约服务关系”[1]。2015年3月5日, 国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会三次会议作政府工作报告中指出,要深化基层医疗卫生机构综合改革,加强全科医生制度建设,完善分级诊疗体系[2]。 因此,我们把十八届三中全会以后的分级诊疗发展称为第四阶段,即“契约式”分级诊疗,通过“契约”约束医疗服务供需双方的就医和服务行为,构建合理、分级、无缝衔接的诊疗模式,从而有效解决“看病难”、“看病贵”的问题。为此,提出如下政策建议。
3.1实施区域卫生规划,优化配置卫生资源
按照“保基本、强基层、建机制”的要求,以健全“农村三级医疗卫生服务网络和城市医疗卫生服务体系”为核心,以群众实际需求为导向,通过制定和实施区域卫生规划,优化配置医疗卫生资源,使其规模和结构与区域内全体居民的健康需求相适应,使供给与需求逐步趋向平衡[3]。
一是加大财政对卫生的投入。一方面,投入要重点投向农村和城市社区等薄弱地区,尤其是应增加对基层医疗卫生机构医疗卫生设施、人员和经费保障的投入,提高基层医疗卫生服务能力。另一方面,按照政府卫生投入政策落实相关经费,如加大对公立医院取消药价加成和医疗服务价格偏低的补偿。
二是要合理确定公立医院功能、数量、规模、结构和布局,控制公立医院改扩建规模过度扩张,区域内的大型医疗设备和检验设备等资源能够共享,提高医疗和检验设备的使用效率,避免重复投入与浪费。
三是鼓励社会办医,建立医疗服务市场监管机制,探索在市场机制之下,通过社会办医向群众提供多层次、多元化医疗服务,如引进国外一流的医疗服务机构提高高端服务,或者提供老年护理、康复等紧缺服务,建设一些专科医院等,满足群众多元化的医疗需求[4]。
3.2建立医院分工协作机制,提升医疗服务能力
分级诊疗的核心是根据患者病种和病情选择到最适宜的医疗机构进行恰当诊治,也就是通过路径化政策引导,逐步推行分级医疗制度。在农村主要指以农村卫生室为基础、以乡镇卫生院为骨干和以县级医院为龙头的三级医疗卫生保健体系 ;在城市主要指以社区卫生服务中心为基础、以区级医院为骨干和以地市级医院为龙头的三级医疗卫生服务体系[5]。
一是要明确各级医疗机构的功能定位。省级高层医院主要承担危急重症和疑难杂症诊治、教学和科研职能, 地市级医院主要承担高水平的综合性或专科性医疗服务, 县级医院及以下基层医疗卫生机构主要负责常见病诊治、 康复保健、公共卫生等职能,上级医疗机构对下级医疗机构要帮扶和指导。
二是要建立双向协作机制和转诊绿色通道。可借鉴国外采用分级医疗模式的做法,逐步取消地市级以上医院普通门诊服务,将普通门诊服务延伸到基层医疗卫生机构。要优先安排基层医疗卫生机构转诊病人的诊疗和住院,将恢复期需要康复的病人或慢性病病人转诊到病人就近的基层医疗卫生机构。
三是加强分级诊疗的监管。明确各级医疗机构所实施的医疗技术准入,制定疾病分类、分级以及诊治流程, 使不同级别、不同地区医院在诊治和处理常见病、多发病时能提供基本一致的医疗服务,增强群众对基层医疗卫生机构的信任。
3.3推进资源纵向整合的医疗联合,提高运行绩效
组建以三级综合性医院为核心,联合区域内的三级专科医院、二级医院和社区卫生服务中心组成跨资产、跨行政隶属的医疗机构联合体,是优化配置区域内卫生资源的有效选择。由于不同级别医院、不同所属医院的利益不同,仅靠医院自己探索很难实现真正的联合,需要在政府的主导下进行顶层设计,对医联体建设进行“契约式” 管理,打破制度瓶颈,整合形成有机联系的医疗服务、学科建设、人才培养及机构发展的利益共同体。
一是建立医疗联合体必须由政府主导,明确各级医疗卫生机构的功能定位,明确分工协作的目标、任务和协作方式,在医联体内部建立管理机构,对运作机制、补偿机制及人事管理制度进行调整等。如改变原有的单个医院医保总额预付方式,将医联体内医疗机构的医保总额预付资金整体下拨,医联体内可以根据各医疗机构的实际服务情况进行统筹安排[6]。
二是建立医生和患者流动机制,医联体内的医生能够在医联体自由和主动流动,二、三级医院安排一定数量的医生下社区,编入家庭医生服务团队与社区实现对接,实行分层定点医疗,使病人的首诊有效下沉到基层医疗卫生机构,促进各家医疗机构合理分工,优化患者就诊秩序。
三是搭建资源共享平台,建设区域信息化共享平台, 患者可在任一医疗分支机构门诊完成挂号、付费、取药、 费用查询、检验申请报告自助打印等诊疗活动 ;搭建检验和影像共享平台,为基层医疗卫生机构提供技术支撑 ; 搭建药品配送平台,对医联体内的基层医疗卫生机构适当放开用药限制,保证“由上转下”的患者或康复人员能就近拿到与上级医院开出处方一致的药品,有利于向患者提供连续医疗服务。
3.4加强全科医生队伍建设,培养居民信赖的健康守门人
全科医生是居民健康的守门人,其数量短缺和质量不高是实施分级诊疗最大的瓶颈[7],2012年,全国全科医生人数为11万人,其中注册为全科医学专业的人数3.7万人,取得全科医生培训合格证的人数7.3万人,每万人全科医生数为0.81人。所以,如何加强人才培养,全方位、 多层面吸收和培养各类卫生人才充实到全科医生队伍是当前面临的重要课题。
一是要提高全科医生待遇水平。为了解决全科医生留得住和吸引高水平的全科医生到基层工作,要制定相关扶持政策,如通过或采取特殊津贴、岗位补贴等方式提高全科医生的工资待遇,全科医生的收入可以参照同一地区三级医院医生收入的平均水平。
二是要加快实施医生多点执业制度。探索建立医生自由职业制度,鼓励符合条件的高等级医院医生,以及具备资质的个体诊所、药店驻店医生等都纳入社区医疗契约服务体系之中。建立科学合理的收入分配制度和评价体系,医生签约数量越大,医生的收入随之增加,以提高医生的内动力。
三是要完善全科医生规范化培训体系。制定全科医生培养方案和路径,从招生、培训、考核和执业等方面规范指导,建立相应的医师晋升、临床专业学位培养和对口支援等制度。
四是培养群众正确的健康观和就医观。作为居民健康的“守门人”,全科医生必须承担起对居民健康教育的责任和义务,让居民了解分级诊疗的重要性,并通过绿色畅通的转诊通道让居民体验到便捷和好处,逐步改变居民形成的自由就医习惯,合理引导居民接受分级诊疗。
3.5完善医保付费机制,调整就医流向
要充分发挥医疗保障政策的制约和引导作用,引导患者在基层就医,推动医务人员自觉使用适宜的医疗技术和基本药物,节约医疗资源。
一是整合碎片化的医保管理体制。我国的基本医疗保障体系主要有“三险、一公、一助”组成,即城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、公费医疗和医疗救助五大部分,分别由人社、卫生、民政等部门管理,省级、地市级、 县级分别统筹,保障水平和管理方式差别巨大。通过对现行的基本医疗保障制度进行整合,如先将新农合与城镇居民基本医疗保险制度整合,“公费医疗”和城镇职工医保整合,在此基础上,再把城镇居民医保和职工医保进行整合,在全国建立由国家提供的统一的基本医疗保障制度 ;在管理体制上,将全民基本医疗保险管理明确由“一个政府部门”进行管理,解决政出多门、多头管理问题。
二是给予基层医疗卫生机构医保政策倾斜。提高基层医疗卫生机构医保支付标准,扩大支付范围,将康复、 慢性病干预、健康管理等也纳入统筹支付。建立医保费用结算和医疗卫生管理有机结合的考核评价指标体系,将医保费用结算与家庭医生制、社区签约首诊以及慢性病防治、健康管理等基本公共卫生服务项目重点指标完成情况综合确定。
三是落实社区签约制度。社区居民和基层医疗卫生机构之间进行双向选择签约,作为普通门诊定点,签约的居民在基层医疗卫生机构就诊不受门诊统筹支付门槛限制 ;医保报销比例呈现“台阶化”,基金支付比例明显高于高等级医疗机构的支付比例 ;对签约居民实行医保药品双轨制,除了使用基本药物外,适当配备基本药物目录外的常见病、慢性病药物,以保证签约病人的治疗需求[8]。
政策障碍论文 第5篇
(一) 集体土地所有权主体虚位, 导致土地金融主体不明晰
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》关于农村集体土地所有权的规定大致相同。《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡镇农民集体所有的, 由乡镇农村集体经济组织经营、管理”。这表明农村土地归乡 (镇) 、村、组三类农民集体所有。然而, 此“农民集体”却是抽象的概念, 它不是法人, 不是社会团体, 也不是自然人。特别是, 由于中国农村集体经济组织与村民委员会保持“政企合一”的组织架构, 村民委员会既是政府的代理人, 又是集体财产法定代理人和公共事务代理者。村委会三位一体的角色定位即政府行政、村务管理、财产保护三方面存在巨大矛盾, 难以对责任权利作出明确规定和约束。这些都决定了集体所有权主体不明, 显著虚位和模糊, 从而成为发展农村集体土地金融的重要障碍。
(二) 集体土地使用权内涵不统一, 导致土地金融价值缺失基础
从全国各地实践来看, 由于制度缺失, 集体建设用地使用权的取得方式有多种情况。集体建设用地使用权获取背后往往有不同的取地契约, 并涉及各类费用支付要求、使用的限制, 以致集体建设用地使用权内涵不尽统一, 价值基础不尽相同。
无偿方式获得集体建设用地使用权。此类用地多由集体经济组织分配, 如乡镇 (村) 企业用地使用权、农村宅基地使用权、乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设用地使用权等, 基本是无偿使用, 或是仅支付青苗补偿费等较少费用, 且没有使用期限。
部分有偿取得的建设用地使用权。此类用地获取建设用地使用权的支付成本不尽相同。有的仅支付青苗补偿费, 有的尚需支付宅基地动迁成本或劳动力补偿成本, 较多者还交付了一定的土地补偿费。集体建设用地使用期限也不尽相同, 5～30年皆有。由于获取方式复杂, 如果不去核查获取土地的契约, 很难清楚补偿费用支付状况、产权的具体限制条件及其对价值的影响。
租赁方式取得建设用地使用权。这类土地使用权是通过租赁方式获得, 由承租人向出租人每年支付租金, 租赁期限有长有短。
出让方式获得建设用地使用权。此种方式目前在部分城市试行推广, 是指集体建设用地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者, 由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权出让最高年限参照国有土地使用权出让年限。该方式所形成的集体建设用地使用权具有用益物权性质, 具有明析产权, 是未来的发展方向。
综上所述, 现阶段集体建设用地使用权运作不规范, 获取方式多样, 内涵复杂, 价值基础不同, 难以有效支持土地金融业务的规范开展。
(三) 集体土地抵押权缺失, 直接限制土地金融开展
我国现有法律法规明确规定农村集体土地不能作为贷款抵押物。《担保法》第36条规定:“乡 (镇) 、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡 (镇) 、村企业的厂房等建筑物抵押的, 其占用范围内的土地使用权同时抵押”。按此规定, 集体土地使用权不得单独抵押, 但乡镇企业厂房抵押后, 厂房占用范围内的集体土地使用权也同时抵押, 则金融机构对该企业厂房抵押权的实现实际上也导致了该厂房所占用的土地使用权的转移, 这就必然会造成由非集体企业拥有集体土地使用权的尴尬局面。而《物权法》第201条规定, “以乡镇、村企业的厂房等建筑物占用范围内的建设用地使用权抵押的, 实现抵押权后, 未经法定程序不得改变土地所有权的性质和土地的用途”。由于国家实行土地征收是改变集体土地所有权性质的唯一途径和法定程序, 未经国家征收, 该厂房所占用的集体土地所有权性质不因该厂房的转让而改变, 因而, 集体土地抵押权使用权在当前法律制度下是没有实现通道的。
《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定, 将耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权 (法律规定可以抵押的除外) 明确排除在财产抵押范围之外。而且根据《物权法》第148条的规定, 土地所有权也是不可以抵押的。这说明开展农村集体土地使用权或所有权抵押贷款业务没有法律保障, 一旦借贷关系产生, 极易引发贷款风险。
(四) 集体土地处分权不充分, 导致土地金融缺乏保障
《土地管理法》第43条规定:任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地, 但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该法第60条还规定:农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的, 应当持有关批准文件, 向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请, 按照省、自治区、直辖市规定的批准权限, 由县级以上人民政府批准, 其中, 涉及占用农用地的, 依照本法第44条的规定办理审批手续。第63条也明确规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。这些法条本质都是对集体土地处分权的限制。除此之外, 集体土地处分权还受到农民集体意志的限制。一般来说, 对集体土地的重大处分应当依法经农村集体经济组织成员表决同意。实践中, 往往并不能真正体现集体组织成员的意志, 而是被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部所操纵, 最终异化为村社干部的个人权力或政府部门的集体权力。
从上述规定可以看出, 现有法律对集体土地使用权流转作了严格的限制性规定。集体土地是否处分、怎样处分、怎样补偿都只能服从国家意志, 农民集体实质上只是名义上的集体土地所有权人, 不具备民法学理中所揭示的所有权的基本处分权益。因此, 严重限制了集体建设用地的流转及其价值实现, 使土地缺失了基本信用价值。
二、集体建设用地使用权市场制度障碍
(一) 集体土地交易受限, 公开市场无法建立
集体建设用地使用权交易需求和实际交易虽然大量存在, 但都是私下黑市交易, 国家尚未建立公开透明、合规的集体建设用地使用权交易市场, 其交易行为、交易主体、交易程序等都有待规范。
1. 交易行为受限
根据我国现有的法律法规, 集体建设用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设, 但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
2. 市场交易主体受限
《土地管理法》第43条规定:任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说集体经济组织以外的单位和个人不可以直接使用集体建设土地, 必须先征收为国有, 而集体土地使用权的交易主体只能是集体经济组织及其成员。我国宅基地也只能在集体居民内部流转。
3. 交易程序受限
集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划, 并办理土地使用权或他项权登记手续, 若涉及占用农业用地的还须办理有关非农建设用地批准手续。因此, 集体土地流转程序严格限定必然导致手续的繁琐, 影响集体土地使用权流转的效率。
以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下, 取得集体土地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体土地使用权流转留存的法律空间。
(二) 集体建设用地使用权市场机制尚不完备
1. 使用权交易平台缺乏
全国大部分地区至今尚未建立农村集体土地流转统一平台, 缺乏市场信息共享机制。目前, 我国农村集体建设用地还未像国有土地一样能够进入土地有形市场公开挂牌交易, 因此容易造成土地供求双方信息的不对称, 不可避免会使集体土地流转陷入“买 (入) 难卖 (出) 难”的困境。由于缺乏统一规范的集体土地流转市场, 目前的土地流转效率低下, 还只是停留在自发、隐形的小规模市场, 土地流转没有完全展开, 更很少跨区域流动, 因此, 它势必阻碍着集体土地流转在更大范围和更高层次上进行。
2. 市场交易与结构体系未形成
集体土地交易虽有市场之实, 但市场的形式和结构并不完善, 集体建设用地交易大多是伴随其他经济活动甚至行政活动而产生, 在征地、行政划拨、拆迁拨用、以地换房、土地入股、联营联建、企业兼用等掩盖下不规范发展。没有形成集体建设用地一级市场的规范运作以及二级市场的运作约束。这不利于集体建设用地使用权市场及其市场体系的形成与完善。
3. 管理机构不健全
我国目前基层土地管理机构人员势单力薄, 业务素质普遍不高。平日里履行好农村土地承包管理、乡镇土地权属、登记发证等日常性工作都有一定难度, 若对大量的农村集体土地流转进行管理、法律政策指导和信息培训服务等工作则更是力不从心。另一方面, 许多市、区、乡 (镇) 、村四级没有建立专门的集体土地流转管理机构和工作机制, 在很大程度上造成了土地流转管理和服务的缺失。
4. 中介服务不完善
由于土地交易与普通商品交易有很大的区别, 土地价格影响因素多, 其运作程序比较复杂, 特别是土地使用权流动涉及到多个主体, 为此需要完善的中介机构为之服务。比如律师、评估机构、经纪机构、咨询机构、仲裁机构等。然而, 从目前集体土地流转的现状来看, 这些中介职能一般主要是由乡镇政府、村委会等政府相关机构通过行政命令来履行。由于这些机构缺乏激励机制, 专业化低, 公信力差, 加上管理不顺, 指导乏力, 导致了土地流转的自发性和强制性并存, 不可避免会出现不规范、不合理, 甚至不合法。
三、国家金融制度障碍
就我国目前的金融政策来看, 商业银行等机构的信贷管理体制对集体土地金融发展都采取了硬约束的限制措施, 这就造成集体土地流转金融支持不足, 其金融体制障碍主要有以下几方面。
(一) 国家法律限制, 土地金融产品单一
近年来, 我国制定土地金融政策的重点集中在城市土地信贷方面, 而对农村土地金融政策发展重视不够, 甚至采取限制发展的“一刀切”硬约束措施。《担保法》第37条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”, 《土地管理法》亦有类似规定。另一方面, 集体土地信托、证券化、保险等金融产品在我国尚属空白, 现有的法律、法规尚未覆盖到这方面。总体而言, 集体土地金融缺乏相应的金融法律法规体系作为保障。
(二) 农村金融服务机构缺失
现已颁布的《中国农业发展银行章程》、《商业银行法》等不足以对集体建设用地流转形成综合性支持。特别是在农村信用社改革后, 农村金融方面还没有专门的法律规范和完善的监管机制, 无法形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系, 无法有效满足当前农村集体建设用地流转的现实需要。
目前我国农村金融机构主要包括中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社三大金融机构, 没有其他小规模、灵活性的金融机构补充, 与当前农村经济发展不相适应。尤其是在现有的金融机构体系中没有专门的土地金融机构, 也缺乏配套的土地金融服务中介机构以及专业的土地金融业务人员, 这些都难以适应复杂的集体土地金融发展。
(三) 金融机构商业化程度高
自银行逐步推行商业化改革以来, “自主经营, 自负盈亏”的银行等金融机构不得不考虑经营的收益以及风险, 必然会为了自身利益最大化而选择城市、远离农村, 选择城市建设用地、放弃集体土地。在国家法律对集体土地流转以及集体土地作为抵押物等融资不明朗的当今, 几乎所有的商业化金融机构都采用硬约束, 不办理涉及集体土地方面的融资业务。另外, 由于土地的专用性投资程度大, 一旦投资后再流转或转变用途就较困难或者转移成本较高, 这必将加大土地融资的风险。因此, 作为“营利性”的金融机构势必会退出集体土地金融领域。
四、结论与对策建议
农村集体土地金融是一项系统工程, 要破解它的发展障碍, 首先必须要立足于制度设计, 按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的要求, 对流转相关制度重新合理设计与安排, 加快集体土地法律的“废、改、立”, 按照“同地、同权、同价”的原则建立城乡统一的土地流转市场, 积极培育集体土地流转市场, 并不断完善集体土地流转市场机制, 以及相关的集体土地金融配套制度, 促进集体土地金融健康持续发展。归纳起来, 笔者对此提出以下几点对策建议。
(一) 建立和完善集体建设用地使用权及其流转制度
加快农村土地产权制度改革, 明晰农村集体土地产权, 让 (农村) 集体建设用地与 (城市) 国有建设用地同地、同权、同价, 为构建城乡统一的建设用地市场打下基础。完善集体建设用地产权可从明晰所有权归属、完善产权结构和推进土地确权登记发证三个方面进行。完善集体建设用地流转市场运作机制, 主要可以从集体建设用地流转价格形成机制、交易机制和流转监管体系三个方面来进行。
(二) 建立和完善集体建设用地使用权市场
赋予农民集体或农民个人更完整的土地物权。在集体土地流转时, 实现集体建设用地“两权”分离与农村承包地“三权”分离, 允许依法取得土地使用权的权利人在使用年期内“自愿、有偿、依法”流转集体土地使用权, 让 (农村) 集体土地与 (城市) 国有土地能够做到“同地、同权、同价”, 逐步建立有形交易市场, 为流转双方提供洽谈、交易场所, 并同时构建城乡统一的土地市场。完善集体土地流转市场运作机制, 包括交易体系、价格运作机制、交易管理流程、交易监管以及土地流转信息交流、地价评估、权属审核登记、法律援助与救济等交易服务。
(三) 完善金融支撑体系
1. 完善相关金融法律法规
建议修改《担保法》第37条规定, 进一步明确集体土地使用权可以抵押, 放宽集体土地使用权抵押的客体范围, 逐步将农村集体土地使用权纳入抵押设定, 从法律上创新集体土地抵押权制度, 使农村集体土地由原来的传统社会保障属性向资源属性和资本属性转化, 并真正成为农民和农村中小型企业的创业资本, 实现其土地财产权益。
另外, 鉴于我国土地信托发展滞后, 要真正促进土地信托经营业务的发展, 尚需制定有关规范各种土地信托经营业务的政策法规及实施细则, 明确土地投资信托基金如何具体运作、土地信托红利确定的依据、土地信托经营业务的税费制度、土地信托产权的流转补偿与变更登记问题等。
2. 完善土地金融机构体系
当农村土地金融业务发展壮大到一定程度时, 应建立政策性土地金融机构与专门土地金融机构, 其主要目的在于, 实现政策性 (土地) 金融和商业性 (土地) 金融分离, 避免由于商业化金融改革所带来的对高风险、低收益的集体土地金融的歧视。同时, 还应建立并完善相关的金融中介服务机构, 比如农村土地信托机构、土地证券发行与代销机构、信用评估机构等。
3. 健全集体土地使用权融资配套机制
一是合理确定集体土地使用权期限, 在设定集体土地使用权流转及抵押时, 期限参照国有建设用地;二是建立贷款风险防范补偿机制, 既通过市场机制引入保险公司和贷款担保公司, 还可以考虑由政府部门建立风险补偿基金, 按一定比例分担金融机构的贷款损失, 通过政策性风险补偿基金和商业性保险的介入, 有效降低集体土地金融的风险。
4. 完善金融征信制度建设
金融征信制度建设是避免金融市场信息不对称及其带来的逆向选择和道德风险的有效手段。加强金融征信系统的建设, 扩充和完善征信信息来源, 提高数据的准确性、实用性和及时性, 为各金融机构提供服务。目前, 金融征信制度还不完善, 导致金融机构在提供集体土地融资支持时必须瞻前顾后, 因为金融机构融资首先考察经营者的信用状况、经营状况、还贷来源, 至于质押、保证等都是银行其次考虑的问题, 在同意对借款人发放贷款的前提下才考虑担保问题, 以提高贷款安全性。因此, 要完善金融征信制度建设, 为金融机构开展集体土地金融服务解除后顾之忧。
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政策障碍论文 第6篇
商务成本是企业在存续期间发生的与特定地区相关的成本, 包括运输成本差异、劳动力差异 (价格、供给量及劳动力质量) 、原材料及中间品差异 (价格、可获得性及质量) 以及政策环境、政府部门运作效率、市场发育程度、基础设施差异等。因而, 商务成本是一种与选择有关的成本, 而且不同类型的企业由于生产经营方式不同, 在同一地区或城市, 往往面临不同的商务成本。
一、西部地区与其他地区商务成本比较
(一) 人力成本高
一是西部企业效率工资低。从工资绝对数看, 与东部地区相比, 西部地区的工资水平的确不高, 西部地区的平均工资只有东部地区平均工资的70%左右, 但与中部地区、东北地区相比, 西部地区的工资水平并不低, 甚至高于这两地区, 这表明西部地区的企业在承担着西部地理区位劣势的同时, 与中部地区、东北地区相比, 并没有劳动力价格低廉的优势, 这或许可以部分解释企业对西部地区的态度。西部地区的效率工资即单位工资创造的GDP远远低于东部地区 (低50%左右) , 也低于中部地区, 这说明其他地区职工工作效率高, 单位工资的产出大, 效益也大;而西部地区效率工资最低, 单位工资创造的GDP最小, 西部地区的企业在劳动力方面的投入产出最小, 劳动力成本最高。西部地区的劳动力成本要比东部地区高50%以上, 但这种情况在外地人控制的企业中并不明显。西部企业由于源于自身的特质以及西部地区的小富即安的文化, 使企业在最初的成功之后, 由于相同的一群人生活和工作在一个相对封闭的环境中, 缺乏新鲜血液以保持企业的活力, 这种环境使得模仿和所谓的创新 (管理创新和技术创新) 被指向过去的习俗惯例, 于是企业就停止不前了。这种“习俗的蛋糕”在企业被外地人控制之后就被打破了, 这也许从另外一个角度表明西部地区的企业普遍存在工作效率提升的挑战。
二是西部企业不存在劳动力成本优势。丰富的人力资源存量是西部一贯标榜的优势之一, 西部有大量工资低 (但成本高) 、技术水平低的劳动力, 在对企业调查中, 除了建筑业, 没有一家大型企业大量投入、使用这种劳动力。在当前人口流动的机制下, 包括东部地区在内的全国各地都能找到这种技术水平不高的低价格劳动力, 西部地区的这种劳动力低廉的优势事实上并不存在。另外, 许多企业指出, 企业根本不缺少这样的劳动力, 由于西部地区私营企业不发达, 国有企业对劳动力的吸纳有限, 而且对人员招聘很严格, 因此, 市场对这种技术水平不高劳动力需求很小。
三是高层次人才严重匮乏, 人才流失严重。从整体情况看, 西部地区恰好缺乏高素质的管理人才。一方面, 由于区位偏僻, 高端人才缺乏来西部企业工作的意愿, 西部地区的企业基本上招聘不到高层次人才, 有时候招聘到一、两个, 也很难适应企业的文化和管理体制, 很快就离开了;另一方面, 地方政府的保守以及企业薪酬机制的制约更使企业对高层次人才没有吸引力。对于计划在西部投资的企业来说, 至少在建厂初期, 几乎所有高层管理职务都要由总部派员担任, 或者从东部地区抽调管理人员负责, 无形中增加了成本, 实际上, 雇用这些高级员工的费用比沿海地区还高。同时, 西部企业的人才流失非常严重。虽然从企业乃至中立的角度来看, 西部地区用工成本比东部高 (效率工资低) , 但从员工的角度来看, 西部地区企业给的薪水过低 (平均低30%左右) , 因此, 西部企业人才流失严重, 尤其是技术工人和研发人才。因而, 虽然西部企业的员工收入水平很低, 但西部企业的用工成本高出东部地区50%, 如果考虑到高层次人才缺乏给企业带来的损失, 西部企业承受的商务成本压力就会更大。西部企业也似乎陷入了一个怪圈:员工收入水平低, 使得企业招聘不到优秀的人才, 造成企业效益上升缓慢甚至下滑, 效益增长缓慢使得企业更不愿意付出高薪招聘人才, 即使能招聘到部分人才, 也由于无法适应企业落后的生产、管理方式而水土不服。
(二) 物流成本高
一是由于历史原因, 西部地区分布了大量的装备制造业, 随着东部经济的快速发展, 西部地区的这些企业生产的产品大部分“出口”东部地区;同时, 西部缺乏产业配套 (很少有产业集群) , 企业还需要从东部地区“进口”主要零配件, 形成了“两头在外”的购销模式, 购销半径过大, 企业不得不承担高昂的物流成本。为了缓解这一问题, 部分实力较强的企业在东部地区建立了生产基地, 以利运输和寻求配套厂家。因此, 虽然西部地区运输线路绝对数量最大, 但西部地区货运总量远远低于东部沿海地区, 也低于中部地区;另外, 西部地区每公里运输线路运送的货物远远低于东部沿海地区, 也低于中部地区, 基本与东北地区持平, 这种落后状态必然反映到运输成本方面。
二是物流服务质量有待提高。西部地区交通状况已有较大改善, 但物流软环境却乏善可陈, 及时性、高质量的物流服务缺乏, 以极高的成本修建的工厂专用线 (部分企业有专用线, 如钢铁企业) 到铁路货运线人为耽搁时间过长;没有明确的时间表, 交货时间没有保障;车皮数量紧张;装卸工野蛮装卸, 损坏货物不赔偿;企业普遍反映铁路运输作风拖沓, 缺少服务意识等等。制造商与运输商之间是一种共存的关系, 运输商希望在有运输业务需求的地区设立服务机构, 制造商希望在能保证自己货物运输的地区建厂。西部地区的运输现状让制造商不愿到西部投资, 从而使西部的企业数量和规模受到限制, 由于没有足够规模的货运量, 运输商也不愿意到西部地区开展业务, 进而又强化了西部企业的运输困境, 形成一种恶性循环。同时, 由西部地区运输等量货物到国内其他地区 (包括港口) 不但时间长, 而且费用高, 还要支付额外费用, 这种现实情况令其他地区的企业不敢到西部投资。因此, 西部运输建设虽然一直是国家投资的重点 (如青藏铁路、高速公路网络等项目) , 但并没有解决西部企业运输成本高、时间长的根本问题。
(三) 政府行政效率低
企业对地方政府服务反映的问题可归纳为三个方面:服务态度与开放程度、可靠性与一致性、服务质量;认为政府在某些方面的“不作为”和某些方面的“积极作为”给企业带来了成本增加。
一是政府官员业务素质政策透明度有待提高。西部地方政府大部分官员的业务素质普遍不及沿海同级别官员。基层官员没有能力回答企业的问题, 也没有能力帮助企业解决问题。在东部地区只是日常性的问题, 到西部也需要安排企业高管与地方高层官员会谈解决。而且, 同级别的不同官员对同一个问题往往有不同的说法, 这很容易让企业无所适从。如果遇到一些复杂情况, 企业很难找到既有工作经验, 又掌握必要行业知识, 能正确理解问题, 并帮助企业解决问题的官员。企业不得不消耗大量的人力、物力寻求其他帮助。同时, 在政策一致性和透明度方面, 地方政府缺乏满足企业需求的意识。官员们经常在不考虑企业需求或不征求企业意见的情况下随意做出改变, 企业无法对自身经营成本作出准确评估、也无法提前做好经营调整, 造成资源的极大浪费。
二是行政审批形式化与效率低下。西部地区地方政府的审批内容过多, 审批机制复杂、透明差、费用高、时间长。事实上, 我国东部地区也是如此, 这一问题源于中央政府的法律和政策, 只不过在西部地区, 这个问题更加突出而已。我国的审批制度要通过不同政府部门的层层审批, 但事实上, 很多待批事项都超出了政府官员的专业知识范围, 即使某政府官员对该领域有所了解, 也仅仅是了解而已, 不可能有深入的研究。因此, 真正因为技术问题未通过政府审批的项目非常少, 这就是行政审批形式化与无效性。每年都有大量的项目要经过特定的漫长的审查、长官意志下的武断修改、无限期的拖延, 最终才能完成审批过程。这种繁杂而无效的审批制度占用了政府的大量资源, 并带来了官员的寻租, 增加了企业成本。
三是市场化运行规范程度低。一方面, 企业运营的市场化程度低, 如企业之间商业信用差, 在占用企业资金的同时, 还形成了大量的坏账、呆账, 企业运营成本居高不下。同时, 由于市场分额小, 企业之间, 尤其是同行之间缺乏沟通, 不能实现信息共享, 更谈不上分工协作、实现区域内企业的协同发展。在比较大的项目、合同谈判中 (这些项目往往是政府或国企项目) , 市场化因素的影响力有限, 企业不得不消耗大量的精力、成本进行公关活动, 对企业而言形成巨大的成本压力;另一方面, 西部地区的资源价格没有市场化。丰富的自然资源是西部的最大优势之一, 然而, 企业在西部地区进行自然资源深加工的却比较少, 大量的自然资源以非常低廉的价格被优先运送到东部地区, 甚至造成资源产地生产、生活困难, 如2009年四川“气荒”就是非常典型的案例。虽然说西部某一地区的某种资源相对于中国其他地区较为充足, 但资源丰富并不意味着价格就一定要便宜, 甚至不顾当地需求地“抽血”。
二、政策建议
我国的经济发展在相当程度上是资本推动型的发展, 资本与区域经济发展的关联度越来越大, 对经济增长的促进愈加显著, 进一步影响了我国偏远地区企业的发展模式, 资本天生的逐利性使得企业在进行区位选择时, 必然流向收益最高的部门或地区 (在我国范围内来说是东部地区) 。随着经济市场化程度的日益提高, 企业在区域之间流动更为频繁, 商务成本则是影响企业流动、区位选择的决定性因素。根据上文分析, 建议如下:
(一) 对西部地区投资的企业进行政策激励
经济发展使资源和劳动力流动以及风险在区域间的分散成为可能, 也增加了地区间的经济关联度, 某一地区的政策激励对资本、劳动力、社会福利的影响骤增分析了两个异质地区税收竞争, 认为政策激励能够抵减、甚至抵销地区市场规模狭小和市场潜力不足的缺陷。政策激励可以降低企业成本, 促进西部地区企业集聚形成, 形成企业发展的良性循环。建议对西部地区实行政策放开, 允许西部地区进行政策试点。
(二) 对西部地区的资源价格重新进行评估
西部地区拥有丰富的自然资源和自然条件, 为东部和全国贡献了大量廉价的资源, 如水、电、煤、油、气等, 但经过30多年的发展, 东西部的地区经济发展差距并没有因为西部地区的贡献而缩小。人们甚至无法相信, 形势会自行得到改善, 或随着时间的推移而好转。从世界经济发展对律来看, 丰富的自然资源可能是经济发展的诅咒而不是祝福。大多数自然资源丰富的国家 (通常, 这些国家拥有低廉的要素价格优势) 比那些资源稀缺的国家增长得更慢 (甚至是负增长) , 对我国西部的研究也表明单纯的资源优势并不必然提高经济增长。因此, 建议中央政府重新评估西部地区资源的价值, 切实改变西部地区向东部地区“输血”的现状。
(三) 加大对西部地区资源产业增值加工的投资
西部地区的资源加工业相对落后, 大量的资源未经加工就运往东部地区, 不但加大了运输量和运输成本, 而且造成东部地区的环境污染, 同时, 还降低了西部地区的就业水平。这是一个效率损失和资源浪费的过程, 建议加大对西部地区资源产业增值加工的投资, 将深加工后的产品提供给东部地区和全国人民, 既可以促进西部地区就业、增加西部收入, 还可以缓解我国物流紧张的现状, 减少东部地区的污染。
(四) 重点推进产业集聚
产业集聚能够降低区域内企业的商务成本, 改变企业的区位选择, 企业的区位选择促进了集聚形成, 集聚效应又反过来影响了资本的区位选择, 形成资本区位选择与集聚效应的自我强化。第一, 产业集聚使专业化分工以一种独特的方式获得了空前发展;第二, 集聚企业之间的地理距离短, 运输费用低, 供货及时, 可以大量减少企业采购、运输和库存的费用, 最终降低产品的生产成本;第三, 产业集聚在企业间培育出的隐性心理契约则降低了企业间的交易成本;第四, 集聚减少了搜集市场信息和技术创新信息所付出的费用;第五, 集聚的存在有利于形成共享和成熟的劳动力市场, 从而降低企业获得劳动力要素的搜寻成本。最后, 集聚还有利于促进专业服务设备和基础设施的发展, 降低使用成本。如此, 企业的空间集聚会形成产业特定的溢出效应和自然优势, 降低商务成本, 从而获得竞争优势。因此, 某一地区率先增加改善经营环境, 将吸引企业向该地区流动, 而经济外部性则可能促使更多的企业集聚, 进而降低该地区的要素成本和交易成本, 从而吸引更多的企业流入。
参考文献
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政策障碍论文 第7篇
关键词：严重人格障碍,犯罪,刑事政策,完善
一、严重人格障碍犯罪人的特质
确诊为严重人格障碍的犯罪人, 即为患有“介于正常人格与精神病 (即几种严重的精神障碍) 之间的严重的人格适应缺陷”的犯罪人。“介于正常人格与精神病之间”意味着这类犯罪人在现有的科技水平和精神病医学鉴定标准下无法被确诊为精神病患者, 即无法直接适用有关精神病人的相关政策和法条;“严重的人格缺陷”意味着他们的行为方式和思想观念表现异常, 常伴随着负面的精神病态心理, 如高度的自我主义、缺乏同情心、做事不计后果, 正因为如此, 这类行为人容易成为恶性暴力犯罪的犯罪人。根据罪刑法定和罪刑相适应的原则, 因为此类犯罪人所犯罪行常为, 但是且其心理疾患与其暴力犯罪行为又具有直接的关系。
二、现行有关刑事政策的制定与适用
根据我国当前实行的宽严相济的刑事政策, 对于主观恶性深、人身危险性大的被告人, 事先精心预谋、策划犯罪的被告人, 惯犯等要依法从严惩处。精神病态犯罪人难以控制的反社会行为, 道德弱智、损人利己等表现, 使他们很容易成为侵财类犯罪的惯犯;而他们高度的自我中心行为主义, 使得这类犯罪人往往会因为琐事纠纷就实施极端暴力行为, “杨某袭警案”中仅因与执法的警察产生了纠纷, 杨某便在精心准备后持刀在公安大楼里报复砍杀警员, 属于典型的社会危险性人身危险性极大的犯罪人。综上所述, 在当前宽严相济的刑事政策下, 确诊为精神病态/严重人格障碍的犯罪人绝大多数都属于需要严惩不贷的罪犯, 司法实践中, 这类犯罪人也确实大都被处以严刑甚至极刑。有鉴于此, 对于这类犯罪人的刑事处遇我将以较为抽象的法理学和理论学为基础阐述。
因为严重人格障碍的犯罪人所具有的社会危险性和人身危险性将是长期存在且在现有科技水平下无法得到治本矫治的, 对这类犯罪人的无限期隔离已经成了许多国家所采用的应对措施, 一方面以强制医疗为由将已明显暴露出精神病态/严重人格障碍的人送入戒备森严的精神病院予以隔离, 另一方面对于已被追诉的该类犯罪人, 通过判处终身监禁的方式将他们永远与正常社会相隔离。
前者, 在法理学上遵从了功利主义法学派的主张, 即牺牲极少数人的利益以维护绝大多数人的权益, 能得到广大人民群众的理解和支持, 但也应明确强制医疗的标准:已经明显表现出精神病态+犯罪迫在眉睫+犯罪涉及严重暴力。先发制人地打击已广泛投入于反恐行动中, 在对上述需要强制医疗的人的侦查、识别和行动措施可以参考借鉴对恐怖分子的打击活动, 具备较高的现实可行性。不过“强制医疗”的监督必须非常严格, 作为严厉的剥夺人身自由的措施, 适用、监督和救济措施也必须到位, 既要借鉴吸收反恐和国外有益经验, 强化对上述人的甄别与风险评估, 又要吸取劳教制度或苏联“政治精神病院”的教训, 绝不能以强制医疗为名肆意侵犯公民的自由。剥夺个别人的自由来维护绝大多数人的权益本身就是万不得已之举, 因而在适用和执行上要慎之又慎。
后者, 对精神病态犯罪人在严重暴力犯罪后的终身监禁是以隔离代惩罚的突出体现。这在许多国家已经有了相当长时间的使用经验。通过终身监禁, 不但可以使犯罪人长期远离社会, 不再对社会和他人产生威胁, 还可以让专家针对他们每个人的情况进行大量科学研究分析并不断制定和改进为他们量身定制的矫治方案。在戒备森严的监狱中, 即便是最为暴力残虐的精神病态者也无法再制造出多大的破坏, 在物理上彻底剥夺了他们的再犯可能性, 从而达到了理想的预防效果, 保护了社会和他人的权益。伴随着犯罪人数十年的监禁, 社会的科技进步也是飞速的, 许多在他们入狱时无法诊断或矫治的精神病态、人格障碍, 很可能随着科技水平的进步, 能够通过高科技方式予以矫治。与此同时, 通过以这些犯罪人为样本所做的科学研究毫无疑问也会大大促进犯罪心理学的发展, 这些犯罪人在某种程度上也是通过他们自身提供科学研究材料而对他们犯下的罪行进行补偿, 一举两得。
三、未来相关刑事政策的调整与完善
总而言之, 在现实中宽严相济刑事政策的严厉打击下, 在现有科学技术水平的限制下, 对精神病态者的隔离应该成为最为合适的选择, 隔离由以预防为主先发制人的强制医疗, 和以矫治为主的终身监禁为两个主要措施, 在严格的依法监督下, 我想这恐怕是“数害相衡取其轻”下的最佳产物了。
参考文献
[1]唐树华, 张小虎.犯罪学[M].北京:北京大学出版社, 2004:153.
政策障碍论文 第8篇
1 相关概念界定
无障碍包括物质环境、信息和交流方面的无障碍。物质环境无障碍主要是指:城市道路、公共建筑物和居住区的规划、设计、建设对残疾人的通行和使用方面,如城市道路应满足坐轮椅者、拄拐杖者通行和方便视力残疾者通行,建筑物应考虑出入口、地面、电梯、扶手、厕所、房间、柜台等设置残疾人可使用的相应设施和方便残疾人通行等。信息和交流的无障碍主要是指:公共传媒对听力言语和视力残疾者信息交流的支持,例如能够无障碍地获得信息,进行交流,如影视作品、电视节目的字幕和解说,电视手语,盲人有声读物等。
2 我国无障碍相关法制建设的发展历程
无障碍建设是残疾人参与社会生活的基本条件,也是方便老年人、妇女、儿童和其他社会成员的重要措施。积极推行城市道路和建筑物无障碍,发展信息和交流无障碍是我国无障碍建设的几个重要方面。我国无障碍建设是从无障碍设计规范的提出与制定开始的。纵览建国以来我国的无障碍相关法规建设,以其间重大法规的出台为节点将无障碍相关法制建设历程划分为三个阶段。
2.1 发端时期(1949-1989)
建国以来,我国的无障碍相关法规建设从无到有。改革开放之前,一直没有出现涉及无障碍的法律法规。1985年3月,我国残疾人福利基金会、北京市残疾人协会、北京市建筑设计院在“残疾人与社会环境研讨会”上联合提出了“为残疾人创造便利的生活环境”的倡议。北京市政府决定将西单至西四等四条街道作为无障碍改造试点。1985年4月,在全国人大六届三次会议和全国政协六届三次会议上,部分人大代表、政协委员提出“在建筑设计规范和市政设计规范中考虑残疾人需要的特殊设置”的建议和提案。1986年7月,建设部、民政部、中国残疾人福利基金会共同编制了我国第一部针对无障碍的法规:《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范(试行)》,于1989年4月1日颁布实施[2]。《规范》共分四章,分别涉及了道路设施、非机动车车行道、建筑物设计及安装国际通用标志方面。这部法规使我国无障碍法制建设事业迈出了关键一步,为以后的无障碍建设工作奠定了基础。
2.2 迅速发展阶段(1991-2000)
进入九十年代,无障碍相关法制建设迅速发展。1990年国家颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》第七章第四十六条指出“国家和社会逐步实行方便残疾人的城市道路和建筑物设计规范,采取无障碍措施。” 这是我国第一部法律涉及无障碍建设。在这部法律中规定,国家和社会逐步创造良好的环境,促进残疾人与其他公民之间的相互理解和交流,改善残疾人参与社会生活的条件,它标志着我国无障碍事业进入一个新的历史阶段。
在《残疾人保障法》的基础上,《中国残疾人事业“八五”计划纲要》、《中国残疾人事业“九五”计划纲要》对无障碍建设作了进一步的规定与说明。
《中国残疾人事业“八五”计划纲要》将残疾人事业的宣传列入重要内容,各级政府需宣传残疾人事业,增进社会的理解与支持,在全社会开展“全国助残日”活动。
《中国残疾人事业“九五”计划纲要》明确提出在中等以上城市电视台普遍开办配有手语的专栏节目,县级以上广播电台普遍开播残疾人专题节目,并要求将执行《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》纳入基本建设审批内容,制定相应规定,广泛宣传、逐步推广无障碍设施。
1998年4月,建设部发出《关于做好城市无障碍设施建设的通知》(建规(1998)93号),主要内容是有关部门应加强城市道路、大型公共建筑、居住区等建设的无障碍规划、设计审查和批后管理、监督。同年6月,建设部、民政部、中国残联联合发布了《关于贯彻实施方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范的若干补充规定的通知》(建标(1998)177号),主要内容是切实有效加强工程审批管理,严格把好工程验收关,公共建筑和公共设施的入口、室内,新建、在建高层住宅,新建道路和立体交叉中的人行道,各道路路口、单位门口,人行天桥和人行地道,居住小区等均应进行有关无障碍设计。
随着对这些法律、纲要、条例的实施,全国各地的无障碍建设飞速发展起来。这一阶段,我国无障碍建设发生了巨大变化,产生了极大的社会效应。北京、上海、天津、广州、深圳、沈阳、青岛等大中城市比较突出。但总的来看,这些法律条文执行环节较之薄弱。
2.3 不断完善阶段(2001—至今)
《城市道路和建筑物无障碍设计规范》(2001年8月1日起正式实施)由建设部、民政部、中国残联联合发布,系全国范围实施的强制性规范。《城市道路和建筑物无障碍设计规范》针对《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范(试行)》取消了“方便残疾人使用”字样,突出了无障碍设施使用的社会普遍性,更加符合实际,更有利于推动无障碍设施建设。该规范明确提出了无障碍在城市道路、居住区、房屋建筑方面的实施范围及要求。要求在办公、科研、商业、服务、文化、纪念、观演、体育、交通、医疗、学校、园林、居住建筑等方面进行无障碍房屋建筑。
“十五”期间,残疾人事业发展的信息化管理建设从初始阶段的个别单机应用,已逐步形成了全国残联系统的互联网信息服务与工作体系。《关于中国残疾人就业信息网发布平台有关问题的通知》(2003)、《2006-2020年国家信息化发展战略》(2006)、《中国残疾人 “人人享有康复服务”审评方案》(2006)及《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》(2006)这些法规规章的实行为提升我国残疾人适应社会能力、促进残疾人信息无障碍事业蓬勃发展、推动我国残疾人事业的全面发展提供了坚实的基础。
2006年国务院办公厅发布了《关于印发人口发展“十一五”和2020年规划的通知》、《中国残疾人事业“十一五”发展纲要的通知》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》这三个重要的规章均涉及到了“无障碍”,初步建立起以部门规章和地方性法规为基础的层次衔接有序的残疾人无障碍方面法规体系,推动了残疾人无障碍环境建设的稳定发展。另外这个时期还有一些重要的规章和条例如:《公共文化体育设施条例》(第12条2003年)、《关于进一步加强残疾人体育工作的意见》(2007年)等。
为了适应形势发展的需要,2008年我国新修订的残疾人保障法将原法第七章章名“环境”修改为“无障碍环境”,并明确规定国家和社会应当采取措施,逐步完善无障碍设施,推进信息交流无障碍,为残疾人平等参与社会生活创造无障碍环境。具体体现在以下几个方面:一是在设施建设方面,新修订的残疾人保障法规定,无障碍设施的建设和改造,应当符合残疾人的实际需要。二是在信息交流方面,新修订的残疾人保障法规定,国家采取措施,为残疾人信息交流无障碍创造条件。各级人民政府和有关部门应当采取措施,为残疾人获取公共信息提供便利。三是在公共服务方面,新修订的残疾人保障法规定,公共服务机构和公共场所应当创造条件,为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务,并提供优先服务和辅助性服务。公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求。有条件的公共停车场应当为残疾人设置专用停车位等。这一法律的新修订适应当前我国无障碍建设的发展,并将长时期对无障碍事业发展产生深远影响。
2008年我国通过了“信息无障碍、身体机能差异人群网站设计无障碍技术要求”这一具有很大影响力的通信行业标准。标准中规定了无障碍上网的网页设计技术要求,其中包括网页内容的可感知要求、接口组件的可操作要求、内容和控制的可理解要求、内容对现有和未来可能出现的技术的支持能力要求等。
以上法律法规在城市道路和建筑物无障碍,发展信息和交流无障碍方面均有涉及。伴随着这些法律法规的贯彻执行及不断完善,在各级政府的重视和领导下,我国的无障碍建设取得了积极的成绩,无障碍建设标准、规范不断完善,全社会无障碍意识逐步提高。以保障残疾人“平等、参与、共享”社会生活为核心内容的现代文明社会的观念已逐步形成,并在不断丰富和发展。值得一提的是,2009年4月29日,我国启动《无障碍建设条例》制定工作,这将成为推进我国无障碍建设和残疾人事业发展的一项重要措施。
3 建议
纵观五十年来我国法制建设,无障碍建设相关法律法规从无到有,从起步到发展,再到专项法规的制定,都表明我国无障碍建设有了较大的发展,无障碍建设已经作为社会保障事业法制建设的重要内容之一。但同时我们看到,在残疾人相关技术法制建设中,还存在一系列问题:由于没有专门法规,长期以来我国的无障碍建设只能靠政策和技术标准促进;目前我国只有部分城市相对系统地开展了无障碍建设,无障碍设施建设、改造、管理及信息交流无障碍工作急需依法开展等。因此,我国无障碍建设任重道远,必须要进一步完善残疾人保障体系,提高法律法规的质量;建立监督检查机制,贯彻残疾人无障碍建设实施工作;加强残疾人无障碍事业发展,完善其服务规范体系,使我国的无障碍建设在残疾人事业保障体系的整体框架下加快配套法规的建设并进一步完善标准规范,做到无障碍建设从规划、设计、施工、工程竣工验收、使用运行维护和物业管理上有法可依、有规可循,确保无障碍建设的持续健康发展。
参考文献
[1]程丽.我国残疾人社会保障问题研究[D].济南:山东师范大学,2008.
政策障碍论文 第9篇
股权激励一直是理论界和实务界关注的话题, 通过使管理者拥有一定的股份, 能够参与分红或通过出售股份获利, 使其与企业的股东利益保持一致, 从而解决委托代理理论中的逆向选择和道德风险等问题。借鉴国外发达国家的经验, 我国2006年正式颁布了《上市公司股权激励管理办法 (试行) 》、《国有控股上市公司 (境内) 股权激励试行办法》和《国有控股上市公司 (境外) 股权激励试行办法》, 我国的各类上市公司就开始了积极进行股权激励探索活动。特别是在我国的3个国家自主创新示范区:北京中关村、武汉东湖高新区及上海张江高新区, 都开始积极进行股权激励试点。在它们的示范带头作用下, 各地政府、各类企业也对股权激励进行积极的探索和试点。而对科技人员的股权激励, 作为一种有效激励机制, 对吸引和留住人才, 激发广大科技人员的创新性和创造性, 具有十分重要意义。如2012年初, 南京人民政府发布《深化南京国家科技体制综合改革试点城市建设, 打造中国人才与创业创新名城的若干政策措施》中 (简称“南京九条”) , 明确指出“在高校、科研院所以科技成果作价入股的企业、国有控股的院所转制企业、高新技术企业实施企业股权 (股权奖励、股权出售、股票期权) 激励以及分红激励试点”。可见, 研究对科技人员实行股权激励的问题, 排除科技企业中股权激励的障碍, 提升企业的创新力和创造力, 具有重要的现实意义。
一、股权激励理论概述
《上市公司股权激励实施办法 (试行) 》对股权激励作了明确界定:“股权激励是指上市公司以本公司股票为标的, 对其董事、监事、高级管理人员及其他员工进行的长期性激励。”从国内外学者的研究和企业的实践中, 我们也可以看到, 股权激励, 就是企业为了使经营者与股东的价值目标一致, 有条件的给予管理者或技术骨干等一定数量的公司股份或以优惠价格购买公司股份的权利, 共同承担风险分享利润, 实现公司的长远发展目标。与工资、奖金、提成等传统的激励措施相比, 股权激励是一种长期的激励机制, 可以使优秀的管理人员或技术骨干能够在较长的期限内在企业中尽心尽力的工作, 创造更多的股东财富。
由委托代理理论可知, 企业的经营管理团队受董事会委托, 代理股东对企业进行经营管理, 企业的技术骨干掌握着企业的核心技术, 为使经营管理团队更好地完成委托, 留住管理和技术精英, 在支付薪酬的同时, 可以对他们采取必要的激励措施, 股权激励是一种很好的选择。股权激励的实施使一些管理人员和技术骨干成为了公司的股东, 而且享受公司的部分股权, 将公司的利益与其个人的利益直接挂钩。随着中国市场经济和资本市场的快速发展, 对管理人员的股权激励已经被广泛的在实践中得到应用和肯定, 日渐成熟和完善。但是对科技人员的股权激励制度, 除在3个国家自主创新示范区内鼓励高科技企业广泛开展对科技骨干进行股权激励的探索和试点外, 国内其他地区和企业在对科技人员的股权激励也在不断摸索, 但在实践中还存在不少问题, 亟需深入研究探讨和解决。
二、对科技人员实施股权激励的障碍分析
2012年8~9月, 我们对南京市的科技企业关于对科技人员的股权激励实施现状、效果及对企业创新动力影响, 进行了问卷调查研究。通过南京市财政局企业处共向南京各类科技企业科技人员发放问卷120份, 回收有效问卷92份。通过对问卷的整理分析, 我们发现, 对科技人员实施股权激励在企业实践中还存在一些问题和障碍。
(一) 对科技人员实施股权激励的企业范围有限
在我们调查的企业中, 有67%的企业未制定或刚刚开始制定股权激励政策, 52%的企业未对科技人员实施股权激励政策。技术人员参与收益分配的形式主要为岗位技能工资, 占比67%。可见, 在南京市的科技企业中, 股权激励已经开始成为大家都比较接受的一种激励手段, 但是各科技企业在实施时还是比较谨慎, 只有小部分企业对科技人员采取了股权激励的政策, 大多数企业对于科技人员的股权激励机制还未实施或正在制定中。大多数科技人员的主要收入来源还是工资性质的收入, 只有31%的人员选择有技术入股的收益。针对科技人员的股权激励政策在企业中实施的范围十分有限。我们应进一步研究和借鉴国外发达国家的经验, 鼓励科技企业充分使用各种激励手段, 包括股权激励措施, 吸引和留住科技人才, 使得科技人才能够安心、尽心的长期在企业工作, 为企业创造更多价值。
(二) 激励幅度较小, 且激励内容不确定
我们所调查的科技企业均非上市公司, 规模不大。企业在制定股权激励政策时可以直接依据的法律文件不多, 实施激励的企业结合自身的情况制定股权激励制度。从我们调查的结果来看, 在持股的技术人员中, 只有23%的人员持股比例在10%以上, 科技人员持股比例主要集中在5%以下, 激励幅度较小。科技人员对于股权激励的政策满意度也不高, 在“股权激励政策实施是否满意”的问题上, 仅有13%的人员表示非常满意。在原因的追查中, 激励的内容难以确定成为选择比例最高的选项, 达到38%, 是排名第二的“缺乏结构合理的资本市场”比例 (13%) 的几乎三倍。可见, 科技企业在对科技人员的股权激励的政策制定上还需要进一步明确激励内容, 如指标的设计、价格的设定、行权时间的限制等, 需要结合科技人员的特点与管理人员的股权激励政策应有所区别, 更具有针对性, 才能更好的刺激和提高科技人员的积极性。
(三) 监督约束缺乏, 会产生一定风险
调查结果中, 54%的调查对象认为应当对股权激励政策进行法律监督约束, 同时48%的调查对象认为还应当加强公司治理结构的约束。但是可以看到, 股权激励在我国还是一个比较新兴的事物, 有关的法律法规还不是非常的健全, 与发达国家还有不小的差距。而我国的公司治理结构一直都是理论和实务界诟病的焦点, 所以从这两个方面对股权激励政策的制定和实施进行有效的监督和约束必然会产生相应的风险和无效。调查中, 有56%的调查对象认为股权激励会拉大了科技人员和普通员工的收入差距造成对立情绪, 影响工作, 48%的调查对象认为企业利润可能被高估, 25%的调查对象认为股票期权有奖无罚, 可能导致科技人员向企业股东转移风险。而以上的风险, 均是股权激励政策在制定和实施过程中缺乏监督和约束造成的后果。可见, 对科技企业科技人员的股权激励的研究和实践还应加强, 特别是政府在相关法律的制定上应加快步伐, 紧密结合现实, 能对股权激励的实施发挥有效的法律监督作用。各科技企业也应加强内部管理建设, 理清产权关系, 完善公司治理结构, 避免在对科技人员的股权激励中缺乏内部的有效控制和监督。
(四) 政府科技政策落实困难
在调查问卷中, 我们特意设计了有关南京市相关科技政策和科技激励政策的问题。从整理的结果中, 我们发现, 绝大多数调查对象都希望得到政府对科技人员政策和资金的支持, 比例都在75%以上。但是科技人员对南京市有关科技激励扶持政策的了解却很欠缺, 在我们所列示的南京市近期的8项有关科技激励扶持文件里, 请调查对象对其所知晓的政策进行选择。除“南京创业人才321计划”外 (达到69%) , 其他政策没有一项有超过40%的人选择, 就连南京市在今年初大力宣传的”南京九条”也只有37%的对象选择, 甚至还有4%的对象对所列8项政策都一无所知, 没有勾选任何一项。这一方面可能是和科技人员一心只埋头做研发, 两耳不闻窗外事有一定的关系, 但另一方面, 也说明政府的有关政策还需要进一步有针对性的向企业进行宣传落实。在宣传落实中还需要进一步做细工作, 在调查对象中有21%的人知道政策却不够了解, 不知道是否能够享受政策, 还有27%的调查对象认为符合条件但操作困难, 有45%的对象认为政府政策无明显作用或无作用。可见, 我们政府出台了许多科技鼓励政策, 大力发展科技创新, 但落实到企业中, 让科技人员享受到政策的优惠还需要做更多更细的工作, 才能达到政策目标。
三、结语
稳定核心技术骨干对高新技术企业来说是非常重要的, 关键的技术发明都在科技人员的脑子里, 一旦他们离开, 连人带项目就都没有了。但是很多科研人员在研发时激情不断, 一旦研发成功之后, 从科研成果到产业化仍存有一段距离, 但科研人员对此积极性明显减弱, 所以在科技企业中对科技人事实施长期的股权激励就显得特别重要。在欧美等国家实施中长期的股权激励是多数高薪技术企业的必然选择, 在人才流动如此频繁的今天, 设计出合适的股权激励方法, 吸引人才, 留住人才, 充分抓住政府目前大力发展科技创新的契机, 加快企业的发展, 是每个科技企业都应当认真考虑的问题。
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