体制障碍范文（精选12篇）
体制障碍 第1篇
改革开放30年以来, 中国的经济得到很大的发展, 但是物流产业的发展水平还是比较低, 主要表现在:第一, 社会物流总费用占GDP的比重过大。据国家统计局的统计, 近年来, 我国的物流费用占GDP的比重约18%, 比发达国家高出一倍左右 (年份具体数据见表1) 。第二, 周转慢。2008年我国工业制造企业流动资金的周转速度是2.62次, 而日本制造业的平均周转速度为1 6-1 9次, 一些著名的跨国公司, 像沃尔玛、家乐福等已达22-32次。第三, 效率低。据有关机构估计, 中国仅汽车空驶率就高达37%, 相当于150万辆重型卡车来回空跑。一件商品从厂商出来到最终消费者手中, 要经过十几次的搬运、装卸、长时间的储存、保管等环节, 全国每年造成的物资损耗约在3 0 0 0亿元以上。第四, 传统流通方式仍占很大比例。据相关资料显示, 美国、日本等国家使用第三方物流企业的比例已达30%以上;而在我国的制造企业当中, 把原材料物流交给第三方物流的只占1 8%, 把销售物流交给第三方的只占16%。由上述可知, 我国物流成本长期居高不下、发展水平低等问题, 体制性和技术性障碍是阻碍其发展的最主要根源。
二、中国物流发展的体制性障碍分析
由于一些历史遗留问题和不同利益主体的原因, 我国物流业发展面临的一些体制性问题至今仍无法得到根本性的解决, 具体主要表现在以下几个方面:
(一) 流通缺乏权威管理, 物流资源难以整合
多年来计划经济体制下形成的行业垄断、地区封锁和部门分割的现状, 还没得到完全的根除, 物流市场得不到充分的竞争, 出现多头管理。有些地区为了本地某些团体或个人的利益, 当地行政部门擅自在道路、车站、码头、省区边界设关卡, 阻碍商品的正常运输;而执法部门没有严格对现有的检查站 (所、卡、岗) 认真进行清理整顿, 使到这些妨碍商品正常流通的各种关卡最终没有得到撤销。部分检查人员在没有佩戴专用标志的情况下, 任意扣留过往运输车辆, 随意收取各种费用或罚款。少数工商行政管理、质量监督检查和卫生检查等部门以打击假冒、伪劣商品为名, 抬高外地产品的检验标准, 变相阻止外地产品进入本地区销售等等事件时有发生。这样的话, 由于没有一个权威的管理部门, 使到一些正规的物流公司的利益遭到损失。
此外, 很多第三方物流企业由于不具备物流运作实体资产, 经常大量租用社会上现有的仓库资源、运输资源和人力资源, 这种模式是属于轻资产型的低成本运作方式, 但在一定程度上仍停留在“资源组合”阶段, 而非“资源整合”。但是, 物流能力获取的稳定性很差。一旦外部市场发生较大变化, 如果物流能力不足或饱和时, 这种“资源组合”模式就会遭遇生存的危机。
(二) 市场不规范, 制约企业的生存与发展
物流行业在国内是一个发展比较晚的行业, 国家有关物流市场方面的法律法规没有及时颁发, 使到整个行业无法可依, 无规章制度可循, 大多数地方上也没有相应的法规, 给相关管理部门带来了困难, 阻碍了物流行业的发展。当前, 物流市场不规范突出表现在:市场准入门槛非常低, 造成了物流公司在全国各地遍地开花——几部面包车, 一部电话, 一间出租屋就可以成立物流公司, 其中更多的是夫妻店。结果造成各经营户之间竞争激烈, 为争得市场份额, 部分经营户相互压价, 加剧了业内恶性竞争, 降低了行业的公信度。由于缺少行业准入机制, 物流企业的规模和数量一度处于高饱和状态, 经营户难以做大做强。加之从业人员素质比较低, 一些经营者存在挪用资金情况或有赌博等不良嗜好, 或因打价格战, 造成连年亏损, 资不抵债;还有一些物流市场的开办者只注重经济效益, 忽视市场的管理, 使得这些经营者频频卷款潜逃, 让商家的利益蒙受损失, 使到这一行业在公众心目中的形象大打折扣。
(三) 政府缺乏对行业的管理与协调
据相关机构对物流企业的调查, 一些地方政府不依法行政的情况时有发生, 具体表现在:交警路政重复执法, 环保部门、城管部门等行政部门收费或罚款经常不出示票据, 交通管理部门收取各项费用不太合理——养路费、仓储货代企业交通规费、物流园区交通规费、不正常过桥过路规费等等。另外, 税务部门也征收名目繁多的税费, 比如土地税、利润所得税等, 使得一些较小的物流公司想方设法偷税逃税、超载、不讲信用等等。为了维护公平的外部竞争环境和良好的物流市场秩序, 促进我国物流市场的繁荣与发展, 政府应该积极牵头, 商会组织, 企业互动, 制定完善的法律法规, 建立行业准入制度, 在全国范围内实现对物流行业的法制化管理。
(四) 大部分物流企业融资困难
绝大部分物流企业 (尤其是中小企业) 都靠自有资金起步, 企业的发展资金来源一般是自身积累和民间借贷行为。随着企业的经营规模逐渐扩大, 业务范围也不断扩张, 其对资金的庞大需求与有限的资金来源之间产生了巨大的矛盾, 使力图进入新的发展阶段的中小物流企业普遍遭遇到了融资的难题。物流企业的“融资难”主要集中在以下几个方面:缺乏有效正常的融资渠道, 一般通过同行企业间短期借贷;银行贷款困难;融资担保体系不健全;社会信用评估体系缺失。根据目前的国内状况, 缺乏适合物流企业经营发展需要的金融服务体制。
(五) 社会对现代物流认识普遍不足
物流的概念传入我国的时间较晚, 始于80年代初期, 因此, 对物流的研究探索的时间还不是很长。同时, 由于受到传统的经济思想和小农意识的影响, 很多制造企业和流通企业还没有完全意识物流的重要性, 即使有些企业具备这些先进理念, 但又苦于没有配套相应的设备、人才、技术等要素, 因此, 我国的物流发展阶段与发达国家相差很长一段距离。
三、中国物流发展的技术性障碍分析
现代物流涉及的行业较多, 是一项较大的系统工程, 其发展水平除了受国家的体制性因数影响, 还受到技术性的障碍阻碍, 突出表现在以下方面:
(一) 物流技术标准化障碍
近年来, 我国物流业发展比较快, 但物流标准化建设严重滞后, 不仅制约了我国物流业快速健康发展, 也造成了资源的浪费和效率的低下。与世界发达国家相比, 我国物流标准化程度的差距非常大, 劣势更加明显。据有关统计资料显示, 中国目前每万元GDP产生的运输量为4972吨公里, 而美国和日本的这一指标仅分别为870吨公里和700吨公里, 也就是说, 美日的运输效率是我国的5.7倍和7.1倍, 物流标准化建设滞后已造成社会财富的巨大浪费。而我国缺乏标准化的例子包括:海路运输与铁路集装箱标准存在差异;产品包装标准与物流设备设施标准之间缺乏有效衔接等, 这些已经严重影响到整个物流系统的效率和水平。
我国早已开展了物流标准化方面的工作, 但仅仅局限于企业内部组织或个人。虽然标准化工作取得了一些的成果, 但道路仍然很漫长。因为标准化不单是一种企业行为, 更重要的是一种社会行为, 所以, 中国推进物流标准化, 不仅需要企业的共同努力, 还需要政府和相关社会团体、协会等组织一起推动。
(二) 物流信息化水平较低
现代信息技术应用水平的落后已经成为制约中国物流产业发展的技术瓶颈。中国现代信息技术在物流领域中应用水平较低的状况, 不仅阻碍了物流产业市场规模的扩大, 而且影响着物流产业经营服务手段、运行方式、组织形式的创新和发展, 制约了物流市场竞争程度, 影响了自动化水平的提高。
从目前来看, 只有少量的企业拥有信息管理系统, 并且也仅限于针对财务管理系统、企业资源计划 (MRPⅡ) 、人力资源管理、客户关系管理 (CRM) 、建立内部网以及企业的网站和网页等方面。而绝大多数的中小物流企业基本没有建立自己的物流网络信息平台, 平时的通讯与联系主要是通过电话 (包括移动电话) 和传真机, 这不仅准确率低、及时性差, 而且出错率也很高。因为建设一套适合物流企业 (尤其是中小物流企业) 的信息平台需要花费很大的投资, 而且回报周期较长, 这也是为什么很多物流企业一般不愿意在信息化方面投资的一个重要原因。此外, 缺乏专业的技术人员以及信息化所带来的新管理模式、与企业当前的管理模式冲突也都成为阻碍物流企业信息化的主要障碍。
(三) 基础设施设施落后
改革开放以来, 我国的经济得到很大的发展, 但是, 我国的物流基础设施仍然落后, 技术装备陈旧, 物流现代化程度较低, 从而影响了整个社会物流效率的提高, 成为物流业实现信息化及流通现代化的“瓶颈”。主要表现为:中国交通运输基础设施总体规模仍然很小, 按国土面积和人口数量计算的运输网络密度, 我国仅为1344.48公里/万平方公里和10.43公里/万人, 美国为6869.3公里/万平方公里和1253.59公里/万人, 由此看出, 远远落后于欧美国家;另外, 现代化物流集散和储存运输设施也较少, 发展水平低, 经济系统中能够有效连接不同运输方式的大型综合货运枢纽、服务于区域经济或城市内部的各种物流基地、物流中心还比较缺乏, 这严重影响物流集散乃至运输的工作效率。
四、结束语
现代物流在我国刚刚兴起, 人们对它的认识还非常有限, 在体制政策、基础设施、信息标准、人才培养等方面还存在着许多发展障碍。从文章分析可以看出, 我国物流业要实现真正的市场化、专业化、现代化和自动化, 还有一段很漫长的路要走。因此, 政府、企业、社会团体和民间力量必须团结起来, 创造一个公平规范的物流市场环境, 才能够把障碍扫除, 推动物流业快速发展。
摘要：现代物流业作为我国新兴的产业对国民经济持续健康发展起着重要的作用。然而, 由于历史和利益主体不同等原因, 形成了体制性、技术性的发展障碍, 严重阻碍了物流业的迅速发展文章对制约我国物流业发展的障碍性因素进行了客观分析, 并提出了一些新的见解。
关键词：物流业,体制性障碍,技术性障碍
参考文献
[1]、王之泰.物流发展的三大障碍:观念、体制、市场[J].中国改革, 2002, (6) :37-38.
[2]、莫鸿等.中国物流业发展中的体制性障碍因素调查[J].统计研究, 2008, (8) :36-38.
体制障碍 第2篇
2010年09月15日
——访山东省国资委主任谭成义
文/本刊记者 严学锋
“当前国企改革已进入深水区，最主要的是解决活力问题，关键是体制机制的市场化，核心是公司治理和用人机制。”2010年8月，面对《董事会》的专访，山东省国资委主任谭成义说。
从2006年11月开展规范公司治理结构试点至今，山东国企改革取得了令人瞩目的成效。目前，山东国有企业资产规模列全国第7位，利润总额列全国第2位。作为长期在政府部门从事经济工作的国资委负责人，谭成义直言国企体制机制市场化不易，面对挑战，他表示对搞活搞好国企“有信心”。
活力要建立在体制机制基础上
《董事会》：国企改革是长期以来的重大课题，目前山东省属国企改革进展到哪个阶段？
谭成义：这个问题问得非常好，只有精确定位才能知道该干什么、怎么干好。
国资监管体制改革以前，与全国情况一样，山东省的国有企业改革也经历了扩大经营自主权、推行经营承包责任制、转换经营机制、探索现代企业制度、推进股份改革等阶段。山东国资委成立以后，我们的工作大致可以分为三个阶段。第一个阶段把制度建设作为重点，理顺国资委跟企业之间的关系，在企业和社会层面解决了多少年来党委和政府想解决没解决的问题——确立了出资人意识和出资人制度。这一点很重要，是基础。第二个阶段是调整优化国有经济布局，解决历史遗留问题。国资委组建时企业比较多，大小优劣强弱不一，经过这一阶段的改革，企业由67户减为30户，组建了山钢集团、山东重工等一批在国内有较大影响的大企业集团，国有经济布局结构深度调整，活力、控制力和影响力得到增强，冗员过多、包袱沉重、效益较差和机制僵化等弊端有了根本地改观。第三个阶段，探索一些有效的改革措施，在体制模式层面推进公司治理结构的试点，实施业绩考核导向，进行管理创新，突破了过去的行政管理、粗放式管理。企业面貌发生了深刻变化，效益大幅提升，山东国有企业资产规模列全国第7位，利润总额列全国第2位。
可以这么说，目前山东的国有企业改革已进入深水区，处于由解决机制性问题为主向攻克制约长远发展的体制性障碍为主转变的阶段。
《董事会》：一直以来，各界对国企的活力争论很大，从地方国资负责人的角度，您对此持何看法？
谭成义：企业的活力，应当构筑在企业内在体制机制基础上，最重要的是遵循市场导向实现竞争能力和盈利能力的突破。说白了，有没有内在活力，主要看体制机制的运行能不能实现前瞻性地盈利，有没有超出社会平均水平的盈利能力。企业活力与所有制没有天然的联系，关键看是否真正成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的市场主体，只要按照现代企业制度的方向理顺体制、完善机制，国有企业一样有活力。
国企的活力，我认为最重要的是体制机制的市场化。体制的市场化，是要建立符合市场和企业规律要求的决策、监督、执行体制，实现由传统“一把手”体制向团队管理体制转变，由权力主导型向素质主导型转变，由监督约束不足向有效制衡转变，由经验管理型向现代管理型转变，也就是要规范公司治理结构，建立现代企业制度。机制的市场化，是企业内部的管理、制度和文化能适应市场的要求，最大限度地激发企业内生活力。目前解决企业活力问题有两大障碍：一是公司治理，二是用人机制。
《董事会》：站在现在的时点，您会给国企的活力打多少分？
谭成义：从现在看，山东省属国企盈利能力和有关的相对指标不错，省国资委组建以来，重点规范了企业的投资行为，这几年累计投资额为1700亿，企业用于主业投资的将近95%。今年上半年，省管企业实现营业收入2512.11亿元，同比增长52.6%，实现利润240.53亿元，同比增长175.34%。这些成绩，有企业活力的因素，但不能说是全部。企业长期稳定发展的基础还不牢固，应该说还没有从根本上形成活力，活力必须建立在稳固的体制机制基础上。国企的体制机制是个老大难，很有挑战性，尤其是山东资源型、基础产业型、基础设施型企业比较多，解决好企业活力问题，我们面临的挑战还很大。公司治理——重点突破，整体推进
《董事会》：目前山东省属国企规范公司治理进展到哪个阶段？
谭成义：国有企业领导体制虽几经变革，但面上看仍没有摆脱“一把手”体制。“一把手”体制是一种大成大败的体制，尽管有些企业在“一把手”带领下实现了较快发展，但这一体制的弊端日益凸现，决策风险大，难以避免重大失误导致企业倒闭破产，这方面的教训很多。
为解决一把手体制问题，山东省国资委2006年启动董事会试点工作，启动伊始就着眼于规范公司治理结构这个整体，采取了重点突破、整体推进的总体思路：一是以外部董事制度为基石规范董事会建设和运作，促进董事会与经理层有效分离，理顺公司治理结构的主线，完善国有资产保值增值责任层层传递的链条；二是建立外派监事常驻制度，规范监事会建设和运作，加强制衡机制建设，构建公司治理结构的辅线；三是以任期制为抓手建立企业领导人员分层分类管理体制，逐步实现《公司法》框架下的用人体制。
目前，委派外部董事的企业已有4户，3户企业外部董事占董事会成员的多数，建立了业绩考核、履职评价和群众认可“三位一体”的分层分类考核评价体系和薪酬分配体系。向12户企业委派了常驻企业的外派监事，监事会真正成为公司治理结构的组成部分，由事后监督变为全过程监督，监督质量明显提高。出台了《外部董事管理办法》、《董事会工作报告暂行规定》等一系列文件，正在研究制定《规范公司治理机构指导意见》等文件，制度体系初步建立。
我们之所以没有全面推开，一是目前国有经济布局结构调整尚未结束，二是原有的董事需要消化。第一轮国有企业改制完成后，多数省属企业翻牌建立了董事会，有的董事会8、9个人，再让外部董事占多数，不是成了20几口人了？眼下已经不是试点快慢的问题，而是解决国企传统的僵化体制面临突破点的问题。
规范公司治理结构，是国有企业领导体制的一次重大改革，需要一个提高认识、统一思想的过程。山东省委、省政府对此高度重视和支持，相关方面已经形成共识，制度体系基本完善，远景目标已经比较清晰，企业已有良好心理预期，下一步的重点是筹备扩大试点范围，逐步全面推开。“十二五”期间，山东规范有效的公司治理模式和科学的集团管控体系要基本建立。
《董事会》：在试点企业中,董事会敢于向您要权吗? 谭成义：责任与权力应该是对等的。规范董事会运作，就要给他运作的实质性的东西，处于“空转”状态的董事会是发挥不了作用的。落实董事会职权，主要是投资决策权，以及对经理层的聘用、考核、薪酬分配权。投资决策权，原来国资委管得比较多，企业感到不适应，现在我们只坚持“三个要批”——非主业的要批，跟其他组织特别是非国企的股权合作要批，境外投资要批，其他投资权限都已下放。经理层等高管人员的业绩考核权和薪酬分配权，已经移交给试点企业董事会。经理层的选聘权，原来企业根本不敢要，现在试点企业建议，经理层的选聘权要赶紧放下来。董事会敢于主动要经理层选聘权，这是件好事，就怕他们不要。敢于要权说明他们已经接受规范公司治理这套东西了，我们已基本上与相关方面达成共识，很快就会将选聘权放下去。
《董事会》：整体看，山东国企在用人机制方面有了哪些突破？
谭成义：中层以下突破比较大，子、分公司经理市场化竞聘，绩效与薪酬挂钩已在相当一部分企业推开；全员业绩考核体系开始建立，薪酬分配体系与企业发展阶段基本适应，中国重汽[-0.36% 资金 研报]已将责任分解落实到每一位职工；企业总部管理人员竞争化选聘成为主流，但考核分配机制尚不完善，同一层级不同岗位的差异化还没体现出来。高管人员市场化选聘方式有所突破，组织了3次面向全社会公开招聘，内部竞争上岗也进行了多次，但契约化的用人方式尚未建立。高层次科技人才引进机制初步形成，但力度还不够大，这也是下一步转方式调结构，实施人才强企战略的重点。
目前我们与强国的科技水平差距非常大，靠自己培养能参与国际竞争的技术创新人才，不是一日之功，企业等不了，我们要引进和培养并重。引进的人才按市场价位定薪酬，肯定会高出一些人很多倍，能否冲破国企多年积成的平均主义观念，关键在于规范公司治理结构，解决领导人的认识问题。
山东重工从西方发达国家引进了47名中高级专业人才，人才结构发生了重大转变。我感到很自豪，美国卡特彼勒等世界顶级的工程机械公司高管都来打工了，不少是退休的副总裁和CEO。从山东重工的经验看，现在破这个题，我们有信心。
我们将继续实施“人才强企”战略，以破除用人上的体制障碍为切入点，进一步激发企业发展的内生活力。加大省属企业领导人员竞争性方式选聘力度，坚持市场化取向，面向社会公开招聘、企业内部竞聘上岗、委托中介机构市场猎取高管人员的比例要逐步达到50%以上，全面推行任期制，探索建立契约化管理体制和激励约束机制。适应市场化、国际化竞争的需要，进一步深化企业内部三项制度改革，完善公开、竞争、择优的选人用人机制，健全全员业绩考核体系，建立岗位、业绩与薪酬挂钩的分配体系。
欢迎全国的企业家到山东任外部董事
《董事会》：您如何评价外部董事制度？
谭成义：要规范公司治理，很大程度上我们要研究它的属性，要把实质挖出来，再想办法破解。外部董事，是在国有企业产权单一的条件下，仅靠内部董事无法形成制衡才建立的一项制度。但是，不要以为外部董事到位了，一切问题都迎刃而解；也不要只强调外部董事，忽视内部董事。董事的属性，就是个人的决策意见既要对自己负责，也要对企业负责，现在的问题是没有责任追究机制，可以不用对自己负责，只对企业负责，看“一把手”的眼色行事。如果建立了事后评估和责任追究，就可促使董事正确行使自己的权力，能够独立发表自己的见解，表达自己的意志，达到既对企业负责又对自己负责。如果做到了这两个负责，就是不建立外部董事制度也是可以的，改革就成功了。
如何能选聘一部分高素质的外部董事，是我们当前面临的主要挑战。外部董事人选的素质和结构直接决定着董事会运作的质量和层次，关系到试点的成败。尽管山东的大企业比较多、知名企业也不少，在省内能够选出一些优秀的外部董事，但整体上看存在大背景相同、经历相似、专长相近、眼界相仿的结构性问题。希望全国各类所有制的离任或现任知名企业家，能够到山东来担任外部董事，山东人热情好客，山东国有企业正在大发展，能够给他们为实现人生价值提供另一个舞台。
《董事会》：听说您最欣赏外部董事长？
谭成义：我确实很认可由外部董事担任董事长的做法。人在可以利用现有职位追求名的时候，遇到重大问题可能发生短期行为；人对名没有什么可追求的时候，基本会脚踏实地做事。外部董事已经功成名就，会将其当作一种职业，维护自己已经取得的声誉。当然，外部董事担任董事长需要较深的资历和较高的权威。我们要改革“一把手”体制，并不是否定董事长的权威，关键看权威靠什么来的，是靠职位还是靠素质，我希望他们由权力主导型转为素质主导型。一个合格的董事长，一要能够通过自身素质主导董事会决策，对议题的意见确实能够高出其他董事一筹；二要具有海纳百川的气魄，能包容、融合，善于听取和吸收他人的意见。
“三结合”需要一个过程 《董事会》：从全国来看，作为出资人代表，国资委在现实中还是常常面临难以真正到位的难题。请介绍一下山东这方面的情况。
谭成义：新的国资监管体制，确立了管人管事管资产相结合的格局，这是国资管理模式的重大改革。但实践中，出资人制度真正到位，实现“三结合”确实需要一个过程，急不得，欲速则不达，要稳步推进。山东国资委成立6年多，随着改革措施的逐步到位，大家对这种体制基本上认可了。实事求是地说，我们还在逐步全面落实国资委自身职责的路上，一些重大问题方方面面已经形成共识，但这绝非坦途。
履行出资人职责有个外部环境的问题，比较明显的，我们从出资人角度对企业提出的要求，有时和行业主管部门的要求会有冲突。此外，许多方面把国资委当企业主管部门看待，让我们承担公共管理职能，“被婆婆”。
国企内部管理市场化，是我们追求的。但在中国的这种环境下，你把事情都想成理想状态，不现实。主流能够把握好，这就非常不容易。现在，国资委和企业的关系基本顺了，地位基本确立，合理地推进，可能更有利于出资人职责的到位。
《董事会》：您似乎是位忧患意识很重的领导者，不太愿意多谈取得的成绩。不过我们很想进一步了解，在完善国资监管、提升国企活力方面，您和您的同事还采取了哪些措施？
谭成义：首先是引导企业加强集团管控，为企业提供实现有效管控的方式和手段，由消极抵触变为积极接受。企业的管控工作向纵深推进，管控体系逐步完善，管控水平明显提高。同时开展全面预算管理，对规范的企业来讲，没有预算，下面的人不知道怎么干。预算管理是集团管控重要的抓手，是科学管理的基础，是企业运作达到平衡协调的重要手段。
另一个方面是开展全面风险管理，这个已经做起来了。今年开始推行全员业绩考核，新考核体系的建立为下一步责任追究体系的建立奠定了基础。围绕建立考核责任体系，我们出台了两个办法，包括《山东省省管企业国有资产损失责任追究暂行办法》以及《企业领导人员经济责任追究办法》，可以说在国内这方面的工作我们先行了一步。
切实解决影响教师流动的体制障碍 第3篇
要切实解决中小学教师流动的体制障碍，要做到以下几点。
一、 政府的待遇保障是教师流动顺利实施的前提
调查显示，提高农村教师待遇，对流动教师给予适当补偿是必要的。
提高在农村流动和工作的教师的待遇是影响教师流动积极性的前提。调查显示：如果城乡教师待遇相同，农村72.4%的教师希望在城区与农村之间流动，而城区72.9%的教师希望在同一城区流动。调查同时显示，58.9%的教师认为如果实施教师流动制度，待遇要适当向在农村工作的教师倾斜一些。政府若要促进教师城乡之间合理有序流动，就必须较大幅度地提高农村教师待遇，吸引城区骨干教师主动流动到农村任教。农村工作环境艰苦，教学条件落后，要尽快从工资收入上反映出农村教师工作的实际，提高在农村工作的教师待遇，加大向农村教师待遇倾斜的力度，引导教师扎根农村。对于自愿到边远、贫困、落后农村学校任教的教师，政府要给予合理的经济补偿。建议设立农村教育工龄津贴，随着在农村工作的年限增长而相应增加，即每增加一年在农村任教经历则农村教育津贴上一个台阶，且随物价上涨指数每年上调。这样，可以吸引一大批有志于农村教育的人士长期扎根在农村任教。要根据工作环境的地理位置和艰苦程度分类给予相应补偿，对于在农村偏远学校任教的教师津贴标准要适当提高，在村级学校工作的教师可参照当地地域标准相应上浮一个系数，到山区学校工作的教师该系数再相应上浮。此项经费可由省、县二级财政合理分担。
大部分人认为教师流动会增加开支，尤其流动到偏远贫困地区后出行等成本会相对较大。调查显示，教师流动后必需的补偿机制：73.6%的人需要生活补贴；68.7%的人需要交通补贴；53.9%的人需要居住补贴；44.4%的人需要偏远学校赴任补贴。调查认为，教师流动后需要比没有参加流动教师增加工资总额平均值29.7%的补贴。由于已然存在的地区经济发展差异，欠发达地区教师对补偿要求的比例高于发达地区。许多教师希望统一全省流动教师分类补贴标准，可按发达地区、较发达地区、欠发达地区的城区、中心集镇、偏远农村来制定分类补贴标准。邻国日本实行教育优先发展战略，实施教育公务员制度，中小学教师平均工资比同期毕业的其他行业职员平均工资高16%左右，并颁布有《偏僻地教育振兴法》，对偏远地区教职员工增发偏僻地区津贴，数额限于本人月工资和扶养津贴总额的25%以内，还对相关教师发放寒冷地区津贴和单身赴任津贴等。我国实行教师流动的补偿补贴标准应尽快尽量与国际上教育发展发达国家接轨，可以借鉴日本的经验，按实际到岗后连补三年，下次流动再开始新一轮补贴，流动回原单位的不享受流动补贴。政府要提供专项经费，给流动到农村或在农村之间流动的教师补偿因流动而增加的部分开支，妥善解决流动教师的交通、吃饭、住宿等基本生活问题，流动到偏远学校应适当上浮补贴数额，确保流动教师经济上不受损失。学校应为流动教师提供生活便利，确保安全，政府应给全体参与流动的教师购买人身意外伤害保险，让教师安心工作，真正达到促进教育均衡发展的目的。笔者建议，城乡学校分类：一类为城区学校：县（区、市）政府所在地集镇学校、县（区、市）直属学校、新老城区学校。二类为中心乡镇：较大的中心集镇、城区近郊学校、交通发达的路边学校。三类为偏远学校：以县（区、市）政府所在地为中心达到一定半径以外的学校，第二中心学校、第三中心学校，村级教学点。此项补贴经费可由省、县二级财政合理分担。
调查显示，55.6%的人赞同骨干教师力量要均衡；65.6%的人认为学科带头人、教学能手等骨干教师应优先分批配置到农村或薄弱学校，指导教学。名教师、名校长作为社会资源，应由省级教育行政部门统一管理，统筹使用，统一待遇和补偿标准，任期内必须流动到农村或薄弱学校工作一定年限。政府要采取切实有力措施，对于获得有关部门认可的骨干教师，按相应层次、称号发给津贴，逐步提高在农村工作的骨干教师的津贴标准，用较高待遇来保护农村骨干教师积极性，引导骨干教师主动到农村工作，扎根农村教育，引领青年教师专业成长，促进教育均衡发展。名教师流动可适当缩短周期，多流动一些学校，起到示范引领作用。获得各级部门认可的骨干校长称号者可参考同类同级别骨干教师津贴待遇，以最高荣誉称号计发。此专项经费可根据当地政府财政能力进行分类发放。
奖励工作实绩突出的教师。按所在单位同一标准考核，奖励全体教职员工中的工作实绩优秀者，根据地域不同，每月分别发放一定数额，连续奖励一年，鼓动流动教师努力工作。此项经费可由当地政府财政统筹解决。
二、 教育部门的政策保障机制引导是关键
各地政府应合理规划教育布局，均衡配置教育资源，教育部门要配强建好农村教师队伍。
县域内教师编制全部上划到县，统一身份，在教育系统内统一聘任，统筹管理，均衡派遣到各校使用，适量适当合理流动。
在制度设计上，教师申报职称数全县统一使用，新参评高一级职称的机会优先安排给在农村流动和工作的教师；对长期在农村工作的教师申报职称比例倾斜，数量不受限制，要求适当放宽；在农村流动工作的教师优先兑现职称工资。今后，评优、评先、表彰、晋职应规定任现职以来必须要有至少一定年限流动到农村或薄弱学校任教的经历，并要有合格的业绩。据《扬子晚报》消息，江苏省南京市出台的《关于进一步推进义务教育学校教师和校长流动指导意见》，详细规定，在同一学校任教满6年、离法定退休年龄在5年以上的教师，在同一所学校任职满两届的校长，须在区域内的义务教育学校间进行交流，交流比例不低于符合交流条件教师总数的15%，城镇学校骨干教师交流比例不低于符合交流条件骨干教师总数的15%；义务教育学校申报特级教师、市学科带头人以及市级以上综合表彰奖励，均须有2年以上在薄弱学校或非热点学校交流任教经历；已获得特级教师、市学科带头人称号的教师没有在薄弱学校或非热点学校交流工作经历的，必须安排交流2年以上，否则不能继续享受相关待遇；义务教育学校校长提拔任用前，须有在薄弱学校或非热点学校交流3年以上的工作经历。
教育主管部门要加大对农村教师的进修、培训、培养力度，促进农村教师专业成长，要提供免费的培训、培养或资助培训、培养、进修经费，加强区域内教育联盟教研活动的制度化，多开展实效性的教育科研活动，促进优质教育成果的有效共享。
建立健全县域内流动教师的跟踪考核档案，加强对流动教师的动态管理，流动期间的现实表现和教育教学业绩与发放奖励性绩效工资挂钩，教师前后流转的考核资料要连贯齐全。
对于农村、基层、薄弱学校，在教师编制使用上要设立保底数，确保学校能够正常运转，体现灵活性与原则性相结合。适当考虑在人口分布较散的农村农民聚居区保留部分农村初小教学点，引导教师自愿在农村就近流动，指导儿童就近入学，增加农村儿童的亲情接触，减轻农民经济和精神负担。
根据各学校学科需要，均衡配置教师，紧缺人才学科可以跨学段调配；主要学科分段，小品种按学科，紧缺小品种的教师可安排流动中跨校任教，适当增加补贴额。
三、 政策的人文操作机制起着决定性作用
调查显示，有52.7%的教师希望流动轮岗时能够自选与指定相结合，31.3%的教师认为应当自选流动学校，8.9%的教师表示可以接受指定派遣，3.7%的教师表示无所谓流动到哪所学校工作。要尽量注意到学校的传统文化、教师学历、年龄结构、学科配备等实际情况，打破教师任教的城乡、校际、学段壁垒，根据不同人群的特点，同时要尽量考虑到教师的住房、家庭、身体健康状况等实际情况给予人文关怀，合理配置教师资源。对于部分临近退休的老教师，可不安排流动；对一些教龄较长的老教师，可根据个人自愿确定是否参与流动，同时要兼顾妊娠或产休假期间的女教师和长期缺勤的教师，对身体有残疾或有严重疾病等情况的教师要合理安排；双职工教师原则上流动到同一乡镇或相邻乡镇学校；35周岁以下年轻教师根据学科配置的需要指定流动；培养进城交流的年轻教师的担子意识，农村教师到城里学经验，城区教师到农村传理念。没有在第二所学校任教经历的教师优先安排流动，没有在农村或薄弱学校任教经历的教师优先流动到农村或薄弱学校任教。调查还显示，65.8%的教师认为新聘用教师应全部安排到城区实力较强学校参加教育岗位顶岗实习2年，在有经验的教师团队的指导下可以尽快适应教育教学岗位的要求，培养能力，积累经验，缩短成熟期，然后再派遣到农村学校任教，取得职称定级晋升资格。
大部分教师认为流动的具体安排要透明，接受教师和社会监督。要公开各学校应配备学科的教师人数和流动人数，纪检、监察部门和教师代表要全过程监督流动程序，要将各校规模、师资配备及理由、任课分工等情况在当地教育网站上公示。
流动标准和要求事先公示，每人经过一定思考期，多种形式多种流动方向，自愿填写三个流动意向，具体注明每个意向的理由，录取实施时按照骨干教师的学科引领优先、尽量照顾就近流动、适度调剂安排三个原则性顺序进行。
流动工作涉及教师切身利益，教育部门要加强宣传引导，做实做细做好广大教师的思想工作，切实解决教师实际困难，使参与流动的教师能够调整好心态，认识到服从主管部门派遣是义务教育阶段公立学校教师的义务，引导教师主动下基层任教，尽量克服个人生活困难，立志长期在农村任教，终身从教，支持教育均衡发展。
四、 严肃劳动纪律
在稳定大局的前提下，教育部门要制定切实可行的计划，分期分批逐步推进教师流动。
要选拔作风正派、师德高尚、业务精湛、有创新意识、勇于开拓实践的人才管理学校。加强对校长的培训、管理，提高校长们的工作意识、责任意识、民族发展意识。校长也须正常交流，为教师流动做好榜样。
规范流动操作，严肃流动纪律。要随时检查核编教师实际到校上岗情况，进行飞行式随机抽查。长期请假不能作为流动经历。一学年内累计请假超过一个月的应当据实扣除流动经历，并上报教育主管部门备案。对在教师流动过程中的违规违纪人员要严肃处理。
严进宽出，允许行业内外流动，允许停薪留职一定年限，不适合在一线任教的可以转岗，不愿意做教师的可以辞职，不接受组织派遣又无正当理由、长期无故脱岗的可以依照法定程序辞退。
进一步规范教育行为，加大对违反教师职业道德行为的查处力度。
老百姓在翘首企盼，教师们在等待观望。政府要切实解决体制障碍，尽一切可能扎实推进教师流动，促进义务教育均衡健康发展，建设和谐社会。各地政府要真正重视起来，制订切实可行的制度保障，拿出一定的财力，措施有效，保障有力，人性化实施，确保教师流动顺利进行。
参考文献
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制播分离的体制性障碍及突破路径 第4篇
有鉴于此, 本课题组设计了题为《共识与争鸣——关于制播分离改革与广电产业发展规制调查》的问卷。调查目的在于, 揭示长久以来制约制播分离改革的体制性障碍, 呼吁广电规制部门当以打破体制障碍为切入点, 为新一轮改革创设更具市场化特征的制度环境, 鼓励和激发既符合我国广电事业基本国情, 又能切实提高产业竞争力的制播改革新思路与新模式。调研对象是2009年11月28日在福建泉州参加“全国制播分离改革发展高层论坛”的与会代表, 他们主要来自全国各地的广电局 (7.14%) , 广电集团的总编室、节目研发等部门 (78.57%) , 知名影视制作公司 (5.36%) , 高校和广电研发机构 (8.93%) 。他们的工作实践与制播分离改革密切相关, 所反映的观点与意见具有代表性。
一、对制播分离改革意义的宏观认同
在传统的制播合一模式下, 反映广电事业化性质的生产关系现象普遍存在, 如节目生产不计成本、节目制作不问市场、人员只进不出, 缺乏竞争和退出机制。然而, 随着入世后媒介市场的渐次开放, 媒介产品生产的市场化特征日益明显。如对受众展开调查以迎合其需求偏好, 在全球范围内进行专业化分工以降低成本等。久而久之, 我们发现, 事业化色彩浓重的生产关系无法适应在市场化背景下培育和发展广电产业生产力的客观需要, 更勿言与国外大型跨国传媒集团之间的竞争与抗衡。因此, 解放和发展广电生产力的当务之急应是改造和创设适应其发展的生产关系与制度体系。制播体制改革是这一系统工程中的重要内容, 而制播分离又是这一改革的主流方向和业界共识。因此, 当问及制播分离改革的意义时, 被调查者都表明制播分离改革的涉及面广, 意义广泛而深远。36.89%的被调查者认为制播分离可以通过体制改革提高电视台经营效率;37.87%的被调查者认为, 制播分离有助于培育和壮大电视内容制作产业;21.36%的被调查者认为制播分离可以厘清企业化和事业化之间的关系;剩下的3.88%的被调查者指出, 制播分离可以推动广电业的规模化发展, 推进电视台的企业化运作。
二、对制播分离改革体制性障碍的微观认知
1. 首轮改革在理论与实践上有成效, 但“雷声大, 雨点小”
从上世纪末到去年《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》出台的近十年时间里, 在理论研究上具有重大意义的制播分离, 在改革的实践中却未得到一以贯之的重视与执行, 成效乏善可陈。高达96.43%的被调查者认为, 第一轮制播分离“雷声大, 雨点小”, 虽然有些电视台重新理顺了制播部门之间的组织关系, 但是未能有实质性的制播分离或分立 (或者说分制) , 台内制播合一的现象仍是常态。因此, 只有1.69%的被调查者认为, 上一轮的制播分离改革在理论和实践上都富有成效;40.69%的被调查者表示理论和实践有成效, 但是并不明显;更多的45.76%的被调查者认为, 实践明显落后于理论研究和政策呼吁。
2.改革推行缓慢的原因在于缺乏明确的政策指导
是什么原因导致上一轮的制播分离改革未能达到预期效果, 在声势浩大的政策呼吁之后归于实践层面的按兵不动?48.81%的被调查者认为, 主要是因为缺乏明确的政策推动。可见, 制播分离改革作为制度创新的产物, 同样需要配套的制度设计辅助其实施, 否则将会是孤立无援, 难成气候。与之相类似的观点认为, 上一轮改革政策的导向没有厘清, 使得电视台改革的方向较迷茫;政策的形式大于内容, 脱离实际, 难以实施。34.52%的被调查者认为, 主要是因为电视台缺乏内部激励, 没有分离的积极性。对于电视台来说, 在制播分离的收益尚未明确的情况下, 要解决诸如人员分流等问题所产生的改革成本却是异常高昂。在前途未卜、成本巨大, 且缺乏明确制度保障的情况下, 按兵不动或许是更优的策略选择。9.53%的被调查者认为, 外部制作单位遭受“非国民待遇”, 无法进入电视台的节目播出平台也是导致制播分离改革推行缓慢的原因之一。与之相类似的观点认为, 由于制播两个市场主体 (买方和卖方) 的地位相差悬殊, 播出平台的国有垄断性质决定着制播难以分离, 播出平台总是倾向于采用内部平台的节目。
3. 电视台缺乏内部激励和制播关系的重新梳理将可能是制约新一轮改革的瓶颈
面对新一轮的制播分离改革, 如果在政策上能够给予明确界定和充分的配套支持, 那么除此之外的最大制约瓶颈又将是什么?与上一个问题的调查结论相一致, 41.25%的被调查者认为, 最大的瓶颈在于人员分流等问题, 导致电视台缺乏分离的积极性。37.5%的被调查者认为, 电视台制作与播出环节之间的关系难以市场化将会是最大的制约瓶颈, 播出平台容易陷入“左右为难”的境地。一方面, 来自体制内的压力可能会促使播出平台采用体制内的节目;另一方面, 来自体制外的竞争压力和自主化经营的要求又会诱发播出平台不再漠视在成本和创意等方面可能更具市场竞争力的社会制作力量的节目。因此, 如何让播出平台变“左右为难”为“左右逢源”, 将会是下阶段改革的重点。此外, 11.25%的被调查者认为, 社会制作单位的制作水准无法满足电视台的播出要求, 8.75%的被调查者认为组建节目制作集团面临资金、人才等要素的短缺等问题, 都表明制播分离的瓶颈还有可能来自于内容市场的培育与建设, 没有一个可供播出平台进行节目遴选的节目市场, 制播分离将永远停留在体制内部制播部门之间相互分立的阶段。
进一步地问及制播分离改革的参与主体——播出平台和社会制作力量可能面临的最大难题时, 再次印证了人员分流、制播双方的市场化交易关系等都是当前需要解决的当务之急。74.14%的被调查者认为, 电视台面临的最大难题是制播分离后非播出平台人员的安置问题, 53.85%的被调查者认为, 虽然社会制作力量是制播分离改革的重要推动者与受益者, 但是其作用的发挥容易受到来自电视台排斥性交易的影响。例如, 当问及“在制播分离后, 您认为电视台是不是会倾向于采购原有内部制作部门 (但是已经被分离出来) 的节目”时, 74%的被调查者表示会有这种“偏见”。 (如图1、图2)
4. 竞争力弱小和新市场的开拓将是国有制作公司的隐忧
此外, 对于被分离出来的国有制作部门或者公司而言, 64.51%的被调查者认为, 在下一步发展中其面临的最大难题在于企业适应市场竞争的能力较弱。在体制内为播出平台服务的制作部门一直处于养尊处优的状态, 内部竞争机制的缺失使得制作公司要在短期内形成快速适应市场竞争的能力难度较大, 需要在过渡期内寻求一定的保护性制度支持。29.03%的被调查者认为, 新市场的开拓将成为企业发展面临的最大难题。电视节目的生产与制作具有显著的规模经济性质, 制播分离后, 逐步走向自负盈亏的国有制作公司需要有更为广阔的市场空间来支撑企业的运作与经营。但是, 对于很多地方性的制作公司而言, 一方面, 要通过自身能力的壮大来巩固在区域市场的先发优势和主导地位;另一方面, 要克服进入新兴传媒行业 (如网络媒体) 所存在的人才、技术、资金等瓶颈, 突破进入其他区域性市场的行政保护壁垒, 都是亟需解决的体制内问题。 (如图3)
三、对破解制播分离体制性障碍的中观认识
1. 可以探索适合我国国情的多种改革模式
在英美等传媒业发达国家, 制播分离是媒介产业中的播出机构和内容生产商赖以生存的制度基础, 也是推动媒介生产力日益壮大与发展的生产组织关系。在新一轮的制播分离改革中, 我们应对国外的成熟模式采取何种态度?68.42%的被调查者提出, 可以探索适合中国国情的特有模式, 表明业界对于制播分离改革的决心与信心。2009年10月, 上海文广就率先提出, 通过组建上海广播电视台、上海东方传媒集团有限公司, 实现“事业和产业分开”、“制作和播出分离”的“台内分离”模式。“上海模式”是否能够代表未来广电制播改革的主流趋势而值得推广?仅有3.57%的被调查者认为, 应推广“上海模式”, 而82.14%的被调查者提出应该探索多种模式。可以看出, 业界还是普遍认为, 各级各地电视台应当根据各自台情, 制定改革方案。此外, 值得一提的是, 17.54%的被调查者认为可以借鉴公商分营的英国模式, 12.28%的被调查者偏向于商业化的美国模式。可见, 业界对国外模式已有所了解, 认为都有可借鉴之处。
2. 充分估计且管制电视台的买方垄断势力
从产业性质来看, 广电频率和频道资源的稀缺性、节目制作和播出的规模经济性使得电视台具有天生的自然垄断属性。从事业性质来看, 广播电视是国家舆论宣传的重要平台, 是党和人民的“喉舌”, 具有无可替代的行政垄断属性。因此, 在制播产业链中拥有显著的买方垄断势力, 容易诱发基于买方垄断地位的反竞争行为。比如, 拒绝与社会制作力量交易、压低针对外部制作节目的收购价格、在节目播出时间的安排上歧视对待等, 直接影响到内容产业, 尤其是社会制作单位的发展。行业管制机构应充分认识到电视台买方垄断的潜在危害, 并对其双重垄断予以规制, 此次问卷调查的结论也表明了这一点。当问及“在制播分离后, 您认为电视台是不是会处于买方垄断的强势地位”时, 有74.55%的被调查者表示认同。当问到“是否应该对其可能的垄断行为 (如压低采购价格, 拒绝交易) 进行管制”时, 也有65.85%表示支持。由此可见, 电视台的买方垄断及其潜在危害已经为广电各界所重视, 并呼吁管制机构在继续巩固电视播出平台垄断地位的基础上, 监督和规范其与节目制作单位的纵向交易行为。
3. 针对节目制作业的扶持政策有待研制
在制播分离后, 节目制作市场主要由电视台分离出来的内部制作部门和社会制作单位两方面构成, 都需要相应的政策扶持, 以推动内容产业的培育与壮大。对于与电视台有着“血缘”关系的国有制作单位, 虽然说在分离后的一段时间内可以通过内部或关联交易继续占领原有市场, 但是, 面对节目市场上愈发激烈的外部竞争、电视台基于约束其买方垄断行为的压力而减少对“关系”节目的采购, 以及内部庞大的制作团队和难以预知的新市场开拓等不利因素, 国有制作公司要快速地适应市场并非易事。因此, 当问到“如果您认为, 电视台会倾向于采购原有内部制作部门的节目, 是否应当对此类行为进行管制”时, 只有13.95%的被调查者表示同意, 34.89%的被调查者表示没有必要, 剩下51.16%的观点认为, 即便要对内部购买行为予以规制, 也要视具体情况而定, 不能搞“一刀切”。由此可见, 对于习惯于“圈养”方式的内部制作部门, 一旦要被放逐市场进行“放养”, 还是需要依靠相关的保护性制度来逐步适应环境。但随之而来的问题是, 保护性制度的期限要多长, 力度要多大, 范围要多广?这都是新一轮产业发展与规制政策需要考虑的。
相对于国有制作单位的“小姐身”来说, 外部制作单位则一直在“丫环命”的非对等身份下寻找生存空间。为了给新一轮的制播分离改革创建来自节目市场的改革基础, 对国有制作部门形成来自外部市场的压力与冲击, 必须对社会制作力量也辅以扶持性的制度支持。但是, 当问及“是否赞同通过限定外购节目的播出比例, 来壮大社会制作力量, 推动制播分离改革”时, 只有14.54%的被调查者表示赞同, 43.64%的被调查者表示不赞同。当然, 也有40%的被调查者认为可以先小范围试点。因此, 是否可以借鉴英美国家通过规定外购节目比例, 以推动独立制片制度和节目市场开发的举措, 还有待进一步论证。对于很多电视台来说, 外购电视剧是黄金时段的主力, 占播出时间的比例早已超过25%, 甚至是30%的比例, 但是, 其他电视栏目却几乎完全是内部制作。所以, 应当制定一个更为系统的内容产业振兴计划, 与制播分离改革相互促进。
四、结论与启示
通过此次问卷调查, 我们发现, 宏观上各界对于制播分离改革的意义与趋势已达成共识, 微观上对于制约制播分离改革的体制性障碍已深有体会, 正期待着从中观层面上得到产业规制与发展政策的指引与推动。一轮制播分离改革的实践告诉我们, 政策先行, 是拉动和确保制播分离改革得以顺利推进的引擎与保障。因此, 对于即将开始的第二轮改革, 52.73%的被调查者认为, 如果没有配套政策, 制播体制仍将是“涛声依旧”。与此同时, 要实现另外23.63%的被调查者所提出的“突破上一轮, ‘走进新时代’”的乐观预期, 扭转21.82%的被调查者所表现出的“难以定论, 仍是‘雾里看花’”的消极判断, 广电规制部门提出一个可供电视台遵循的制度指南或改革框架就显得尤为紧迫。而且, 有84.21%的被调查者也认为, 可以通过制定相应的法律法规 (如《电视法》) , 来推动制播分离改革。面对如此强烈的制度需求, 我们期待着能有更多的“上海模式”应运而生。
外部制作单位遭受“非国民待遇”, 无法进入电视台的节目播出平台也是导致制播分离改革推行缓慢的原因之一。
体制障碍 第5篇
当前在人才选拔中，由于选用权力过分集中，信息不够通畅，视野不够宽阔，渠道编于狭窄，缺乏公
开性和透明度，因此，造成下列五种情况：“伯乐相马”，使人才选择范围愈来愈小；“双高”要求，使一批
人才的潜质被埋没；年龄杠杠，使人才队伍出现年龄恐慌和职务犯罪呈现出年龄特点；职级准入，使人才
选拔渠道不畅；身份规定，加重了人才流失的压力。
这几年随着社会民主的推进，公选、直选等民主选举方式，有了一定的突破，但目前主要还是处在尝
试阶段，尚未形成一种制度化的安排，且受传统选拔方式影响根深蒂固，从而在一定程度上真正的优秀人
才不能被及时发现和任用，影响了人才脱颖而出。
1、“伯乐相马”，使人才选择范围愈来愈小。长期以来人才选拔主要是由组织部门按传统的“伯乐相马”程
序和规则，采取组织调动的方式。尽管最近几年面向社会招聘有了一定的拓展，但主要还是通过组织形式
选拔。在传统体制下，党的组织部门根据党管干部原则，特别是近几年按照《党政领导干部选拔任用工作
条例》的规定，为党和政府各级组织选拔、输送了大批人才。随着人才的全球化、多元化发展，这种选拔
方式使人才的选择范围越来越小，组织部门只能在现有干部存量中选择，一大批“少数人”不熟悉的人才
很难纳入组织部门的视野，难以获得公平、合理的被选机会，而且在监督机制不健全的情况下，更容易滋
长用人上的不正之风。
2、“双高”要求，使一批优秀人才的潜质被埋没。随着对知识的尊重、对人才价值的肯定，许多地区和部
门在干部选拔任用中都有明确的学历和职称要求。这几年有些单位和部门更是为了优化领导干部的文化结
构，不管什么岗位，什么工作，不是要求具有硕士、博士学位，就是要求具有高级职称资格，出现了盲目
追求高学历、高职称的现象。盲目追求高学历、高职称，既造成了人才的浪费，又使一批政治素质好、能
力强，但学历相对比较低的优秀骨干被推到了人才队伍的边缘，不能及时被组织部门纳入选拔考察的视野，潜质被埋没。干部选拔任用把高学历、高职称作为优先条件，客观上，缩小了选拔的“能力取向”范围，模糊了人才选拔的标准。
3、年龄杠杠，使人才队伍出现年龄恐慌和职务犯罪呈现出年龄特点。这几年根据干部年轻化要求，一些单
位和部门对干部的提拔任用大都有一个年龄界限，从年龄结构上保证了干部队伍年轻化的趋势，但同时也
为人才的发展设置了一道“坎”。如果一个人在特定的年龄段，没有被及时选拔任用，一般不可能再有晋
升发展的机会；同样，如果已经发展到一定的阶段，到了一定的年龄，一般也不可能再有晋升的机会。事实上，选人用人上年龄的硬性规定也极大地影响了人才的健康发展。
4、职级准入，使人才选拔渠道不畅。根据现行的用人制度，每一职级的提升一般都有相应的职级准入线，即按照规定的职务等次或者级别等次逐级提拔。近几年来，随着人事制度改革的纵深发展，各级组织部门
不断探索人才选拔渠道，尤其是积极实践干部能上能下、能进能出的机制，但效果甚微。究其原因，在于
我们传统的体制性障碍根深蒂固，在人才选拔上形成了一种“上也难，下也难”的尴尬局面。人才选拔，一方面不仅有年龄、学历、职级等入围要求，而且由于现行的户籍制度、人事档案管理和社会保障体系的不完善，使可以入围的优秀人才很难“上”；另一方面已经上去的人不管是主动想退下，还是因为不适应
被要求退下，都很难。人才的成长是一个外在培养和内在修养相结合的过程，是优胜劣汰、大浪淘沙的过
程。人才的“出口”梗塞，势必影响整个人才选拔渠道的通畅。
5、身份规定，加重了人才流失的压力。人才选拔的身份障碍主要有户籍障碍、所有制障碍。所谓户籍障碍，透视一些大中城市人才公开选拔的实际操作情况，尽管面向全社会招聘，但一般都是一些副职，且都局限
在本地区，对外地人才通常以控制人口总量为由予以限制，至于已加入外籍的华裔更不可能进入党政机关
工作。所谓所有制障碍，是指非公企业的、民办非企业的、个体经营者、自由职业者一般不被纳入组织部
体制障碍 第6篇
国家工商行政管理总局局长王众孚日前表示,明年将在消除体制性障碍的基础上,放宽六个领域的市场准入,积极促进个体私营经济加快发展。 一是引导和鼓励个体私营经济发展第三产业,特别是社会服务业和劳动密集型产业。二是引导和支持个体私营经济在国有资本有进有退、合理流动的过程中发挥积极作用。三是引导和支持个体私营经济与国有企业相互参股、融资,成为新型的混合所有制经济。四是引导和支持个体私营经济积极参与西部大开发和东北老工业基地振兴,促进区域经济协调发展。五是引导和支持农村个体私营经济为促进农村经济产业化、市场化进程服务。六是引导和支持具备条件的私营企业发展电子商务、物流配送和连锁经营等现代流通方式,进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业等垄断行业。
中央直属企业六户重组 总数减至一百八十六家
明年，一直被视为“中国国有企业的骨干和中坚”的中央所属企业(中央企业)，总数将从一百八十九家减至一百八十六家，因为有六户企业将进行重组。从国资委企业改革局获悉，中国铁路工程总公司与中国海外工程总公司、中国卫星通信集团公司与中国四维测绘技术总公司、中国国际旅行社总社与中国免税品(集团)总公司的重组事宜已经国务院批准。重组后，中国海外工程总公司、中国四维测绘技术总公司、中国免税品(集团)总公司分别成为中国铁路工程总公司、中国卫星通信集团公司、中国国际旅行社总社的全资子公司。上述企业的重组方案将于明年一月底之前报负责监管中央企业的国资委审批后实施。
煤电明年全面涨价
国家发改委副主任张国宝于12月26日在福州表示，经国务院批准，从明年开始，我国将适当提高工业用电价格和发电用煤价格，但这次涨价不涉及到居民用电。同时，电的销售价也在现有的基础上每千瓦时提高0.8分钱，并且取消原先执行的电厂超计划发电，低价上网的政策。张国宝说，煤炭提价要有一个度，要考虑国家经济发展的大局和社会承受能力，建议2004年发电用煤涨价，财税最高每吨不要超过12元。
央行将不再审批黄金及其制品加工贸易进出口
中国人民银行将从2004年1月1日起不再审批黄金及其制品的加工贸易进出口，海关不再凭人民银行的批件验放。据人民银行有关负责人12月25日介绍，进口后不能再出口的黄金及其制品经批准内销的，仍按一般贸易进口管理，仍由人民银行审批，海关凭人民银行的批件并按内销有关规定办理核销手续。
财政部:中国将进行企业增值税和所得税改革
中国财政部部长金人庆在12月24日表示，今后中国将加快推进税制改革，逐步完善税制体系，为各类市场主体公平竞争创造一个比较宽松的财税环境。金人庆在此间举行的中国财政工作会议上表示，今后会将生产型增值税调整为消费型增值税。为了扩大社会投资，增强企业活力和竞争力，拉动内需，提高经济自主增长能力，必须根据国内国际形势的新变化将生产型增值税改为消费型增值税。改革后财政虽会暂时减收，但会相应增强企业投资能力，更好地促进经济发展。
建国以来第一个《钢铁产业政策》酝酿出台
12月19日，钢铁行业的高层内部座谈会在广州举行。有宝钢、鞍钢、太钢及广州钢铁企业集团公司等行业大佬，也有冶金工业规划院、中国国际工程咨询公司、中国钢铁协会等政策科研、协会机构，广东省政府主管领导受邀与会，会议由国家发展和改革委员会主持，他们讨论了一个共同话题，即如何完善《钢铁产业发展政策》。《钢铁产业发展政策》核心内容包括政策目标、产业技术政策、产业规划政策、布局调整政策、企业组织结构政策、行业准入政策、贸易政策等。该官员表示，制定钢铁产业发展政策的目的是，进一步规范钢铁投资程序，指导全国钢铁企业的投资行为，做到投资有章可循，以制止钢铁工业盲目发展的局面，全面提升我国钢铁工业的整体素质，从行政法规的角度对钢铁产业升级、结构调整、可持续发展提出了依据。
商务部进一步简政放权 推进境外投资便利化
体制障碍 第7篇
一、我国数字档案集中管理的体制障碍
1.数字档案集中管理顶层设计不足。在组织体系设计上,我国数字档案管理机构设置是在原有的行政组织体系的基础上,一般是通过加大技术部门和操作人员比重的方式实现的,在整个组织体系上缺乏科学合理的职能设计。档案管理系统统筹控制力仍较弱,缺乏统一有效的领导和组织。在管理体制上基本仍属于分段管理模式,前期电子文件处理和后期数字档案管理分别处理,导致在技术标准和格式规范上缺乏统一和衔接。数字档案管理分散现象严重,区域发展不平衡。各级档案局的职权范围有限,纵向协调能力不足,数字档案全程集中管理难以实现。各级各类档案部门对基层归档部门监管薄弱,难以形成有效合理的协调合作机制。在管理体系设计上,我国档案管理部门缺乏高水平的方法体系创新和实践。长久以来的传统档案管理模式很难适应全新的数字档案信息管理,基层实践缺乏有效指导,在管理过程中处于依靠传统档案管理经验的状态,档案管理“双轨制”运行模式则进一步制约了数字档案管理的创新模式萌芽和发展,造成数字档案的低水平管理和简单保管,宏观掌控和数字创新能力不足。面对数字档案冲击,传统的档案管理集中制并未发挥出应有的积极作用[2]10。
2.集中统一与分段、分散管理之间的矛盾。在我国目前的数字档案管理制度实践中,分段式和分散式管理体制仍较为普遍,但是两者的数据交换和业务协调则与集中统一管理原则存在较大的冲突和矛盾。分段式管理从纵向上分割了一个完整的文件管理过程,分散式管理又从横向切割了一个整体的文件管理对象。两者相互作用,使数字档案管理体系受到人为破坏,造成数字档案管理的失控、文件的流失、泄密以及数据效力无法保证等问题。这就与数字档案的集中统一管理原则相违背,难以形成集中的管理效果[3]20。
3.数字档案集中管理规范滞后、监督缺失。目前我国已经出台的数字档案及电子文件相关标准规范制度在内容和数量上都较为单薄,且不系统,难以满足数字档案管理的实际需要。在关系到数字档案管理全局的元数据标准方面,现行的元数据标准缺乏科学性和专业性,并不能全面保障电子文件的完整性、可靠性、真实性和可用性。同时,由于各级管理部门涉足制定标准规范的时间不一致,导致相互之间标准并不统一,难以衔接和协调。此外,在数字档案标准规范建设中还存在简单参照纸质档案管理标准的现象,严重影响了数字档案的规范运作,存在管理失控的潜在风险。
由于缺乏有效完善的监督,数字档案管理责任机制薄弱。由于电子文件、数字档案在形式上的创新,一些观念陈旧、基础设施不健全的档案部门往往忽略数字档案的重要性,导致一些重要的原始数据的流失和残缺不全,严重影响了数字档案资源价值链条的完整性。
二、数字档案集中管理的体制创新路径
1.人力、物力层面———相对集中。我国数字档案的集中管理必须要求人力和物力等资源的相对集中,保证制度建设的力度和进度。在数字档案管理现阶段,要更加注重人力、物力以及技术等资源的整合,在宏观战略上做出政策倾斜,鼓励档案行业和管理技术行业投入到数字档案管理研究和实践中去,聚集学术研究界的专业人才集中攻克数字档案集中管理存在的诸多难题,快速构建数字档案集中管理的技术基础和制度基础,循序渐进地实现数字档案管理过程的全覆盖。
2.角色和权限层面———管理控制。从管理过程上看,数字档案管理活动贯穿整个电子文件生命周期和业务处理全流程。要想实现对该过程的全面控制就需要在每个阶段设定具有针对性的管理角色和管理权限。在数字档案采集、鉴定和整理过程中要设定信息的过滤者和中介者角色,管理人员通过各种分类标准和技术规格对档案原始文件进行信息的采集整理和价值过滤,保证档案元数据的证据效力和保存价值。在数字档案的传递、保护和存储保管活动中设定传输者和保护者角色。在档案的传递过程中需要对档案进行严格的保护,在文件正式归档后要制定合适的保管期限和保密等级,保证档案资源的证据效力和内容的完整性不被打断。而在数字档案的检索、利用过程中需要设定的是文化的传播者和用户的服务者角色。数字档案管理活动在利用服务阶段集中体现在档案资源的开放利用上,应该能为用户提供便捷丰富的档案服务。
数字档案管理流程的后端常常需要以操作系统或平台来向用户提供利用服务,因此在数字档案集中管理制度建设中要设计从系统后台到前台的层层角色权限,保证数字档案的准确录入、分类标注、保密级别、查阅和下载权限、引用要求等活动的有序进行。
3.服务用户的层面———整体设计。建立档案资源数据库是提供数字档案服务的基础条件,也是保证服务质量的重要指标。为了让公众更好地了解国家档案机构的服务项目和馆藏,美国国家档案与文件署花费巨资建立了档案信息导航系统,该系统拥有全国各种档案馆馆藏信息的联网可检索数据库,实现了全国数字化档案资源的网上集中查询、检索和利用。我国档案管理系统也应当从整个国家和地方服务层面综合各方需求,打破地域限制,集中设计和建设数字档案资源库和档案检索系统,为用户提供内容丰富的数字档案资源。
数字时代档案信息服务的关键是要能提供个性化的信息服务。要能根据档案查询用户的爱好、专业偏好、阅读习惯等需求,经由特别定制、类别推荐、信息推送等服务方式,致力于为数字档案利用者提供“私人定制”的档案信息资源服务。要重视多维交互式的资源共享和信息服务。数字档案利用服务过程中要注重加强族群和用户之间、信息服务提供者之间的信息交互和共享。各数字档案服务机构之间的交互和沟通有利于打破不同机构之间技术标准不一,馆藏内容分散不完整等局面,实现多方联合,统一服务标准和技术平台,相互交互档案资源,避免重复建设。而用户族群之间的相互交互主要表现在分享彼此的资源成果,交流服务体验心得,从而得到自己更需要的信息资源,同时也可以对档案行业起到促进和激励作用[4]27。另外,我国“现有体制注重纵向管理,横向沟通略显不足。”数字档案集中管理时代应“在保留纵向指导关系的前提下,适当调整各级档案部门间的具体合作关系,加强相互间的联系。应当明确档案管理的最终目的是方便利用,所以档案信息的交流要突破‘级’的限制,在各地档案信息网络全面铺开的今天,没有直接隶属关系的档案部门也要建立良好的协作关系”[5]16。
4.数据管理与技术支持层面——后台整合。要从技术支持层面要做好数字档案集中管理各相关系统的设计和规划。根据档案管理不同阶段的管理需求,形成数字档案集中管理所需的业务模块和功能需求标准文件,向系统设计人员提供内容的标准化、操作的智能化等制度要求。在数据管理层面要做好数据源级的整合和集成化管理。在整个的数据库管理活动中要注重数据资源的完备性和地域机构之间的数据库互联互通性,切实实现馆藏丰富和服务范围广泛的数据管理要求。要做好数字档案的元数据处理规范,保证元数据的证据效力和价值。在数据访问服务管理上要有合理准确的目录索引技术。必须通过建立国家数字档案资源体系,实现我国数字档案信息资源的集中控制。为了确保国家和社会最有价值的电子文件能够长期存储和有效利用,我国应迅速启动“国家电子文件中心”项目,整合和管理中央和地方的电子文件,并以此为示范、中心与枢纽,构建覆盖全国范围、联通各级各类电子文件中心的电子文件资源体系,以及相关的配套管理与服务网络[6]53。在这方面地方档案局馆不要被动等待,应利用电子政务建设的大平台,创造性地构建电子文件中心这个概念“,搭着现行文件公开、系统集约化建设,甚至是信息备份的快车,各自出招,各自占地,希望在数字时代有所作为,闯出一片天地”[7]52。
数字档案集中管理正成为档案管理的时代难题,面临着方方面面的体制性障碍,我们只有通过顶层设计、体制创新和技术集成,形成一系列数字档案集中管理的理念、制度、规范和方法,才能有效地支持数字档案的集中管理需求,完成时代所赋予我们的数字档案遗产保存责任。
摘要：一些体制性障碍正制约着数字档案的集中管理,亟需通过管理体制创新,以应对汹涌而来的档案数字化潮流。本文拟从我国数字档案集中管理的体制障碍入手,探索数字档案管理的体制创新路径。
体制障碍 第8篇
一、新农村建设面临的主要体制机制性问题
社会主义新农村建设是我国现代化进程的一个重要组成部分, 其涉及政治、经济、社会、文化等各个方面。新农村建设既要提高生产力发展水平, 又要调整生产关系, 还要影响到上层建筑, 是一项十分复杂的系统工程。影响新农村建设的因素很多, 不少是制约甚至是阻碍农村发展的体制和机制性的深层次问题, 特别是我国长期存在典型的城乡二元化结构, 使农村经济社会发展在体制机制方面存在很多先天不足, 成为统筹城乡一体化发展、推进社会主义新农村建设难以逾越的鸿沟。当前, 制约新农村建设与发展的瓶颈性问题主要有以下几个方面。
1.基础设施和社会保障制度建设问题
长期以来, 由于城乡二元体制, 政府公共财政投入主要向城市集中、向工业倾斜。政府将基础设施与社会保障这些经济社会发展的基础性工作作为城市建设重点, 而广大农村地区则很少顾及, 城乡基础设施和社会保障差距巨大。与生产、生活关系密切的通路、通讯、通电、通水与文体等基础设施建设和医疗、失业、养老、最低生活保障等社会保障制度建设, 在城市主要由公共财政和单位负担, 并已经达到较高水平。而在广大农村的基础设施和社会保障等则主要依靠农民自身投入, 整个农村基础设施和社会保障水平长期处于十分落后的状态, 成为新农村建设必须解决的基础性问题。
2.产业发展、劳动力就业和农民收入问题
我国社会主义新农村建设的提出立足于对我国经济社会发展阶段的总体判断。即我国总体上已进入工业化中期和城镇化加快发展阶段, 按照世界发达国家的普遍发展规律可实行工业反哺农业、城市支持农村的经济发展政策。但我国总体工业化发展程度还不高, 区域之间、城乡之间产业发展还很不平衡, 产业化水平还较低, 劳动力就业还不充分。特别是农村劳动力受教育程度低, 基础素质不高, 就业技能差, 就业十分困难。农民家庭经营规模小、风险大、效益差、收入低, 农村劳动力就业和农民收入提高是新农村建设的关键性问题。
3.农业投资、融资和保险问题
我国农业产业底子薄、条件差、效益不高, 政府扶持政策力度不够, 并且难以到位。龙头企业实力弱、投资规模小、创新能力差, 农村金融机构少、贷款门槛高、服务水平低, 农业企业直接融资困难。农村产业金融供给和服务水平与多层次、多样化、动态性的农村金融需求之间还不协调, 农村信用担保体系不适应现代融资需求。农业生产和农产品市场影响因素多、风险大, 农业政策性和商业性保险机制尚未建立。农业生产和农业产业化缺乏投融资动力和保险保障, 严重制约着农村经济的发展。
4.农村产权制度建设问题
农村耕地、林地、宅基地以及小型水利设施等资产产权不清析, 用益物权尚不够明确, 流转、担保、抵押、租赁机制不健全, 配套政策跟不上, 产权未激活。同类的农村产权不能与城市产权和工业产权同等进入统一市场流通, 农村产权特别是农村建设用地产权价值远远得不到体现, 农民“身价”被降低。在土地的城镇化和工业化利用中, 政府和开发商对农村土地财产权益的侵占十分严重。农村产权制度建设以及用益物权的公平体现是新农村建设体制改革的重点与难点。
5.政府对农村公共服务问题
由于我国长期实行城乡两种不同的户籍管理制度, 相应的也实行了城乡完全不同的公共服务制度。政府公共服务投入普遍向城市集中, 农村公共服务严重不足。农村居民不能享有城市居民享有的公共基础设施、文化教育、医疗保健和社会保障等政府公共服务, 农村行路难、上学难、就医难、就业难、保障难问题仍然十分突出。新农村建设呼唤政府公共服务均等化和财税体制的进一步改革。
6.农村政权建设与民主管理问题
各地农村上层建筑严重滞后, 乡镇政权和“村两委”两级组织建设滞后, 农村缺乏人才, 有的村组建班子甚至找不到合适的人选。同时, 扩大基层民主, 放权于农民, 让广大农民群众真正当家作主, 行使对农村公共事务的民主决策和有效监督也远远不够。农村管理体制和机制已越来越不适应市场经济和社会发展需求, 部分地区的新农村建设没能充分调动广大农民主体的自觉性, 没有充分发挥他们的积极性和创造性。农村政权建设和民主管理是新农村建设的政治保障。
二、新农村建设问题的破解路径
总体来看, 上述制约我国新农村建设的重大问题不是简单的、孤立的和静止的, 都带有系统性、体制性、根本性和长期性, 不宜用单一的办法来分别解决, 必须是系统性思考、综合性统筹和全面性措施, 必须从全局出发, 从根本入手, 搞好综合配套, 建立长效机制。
1.用统筹城乡的办法破解体制机制问题
统筹城乡发展就是要通过实施城乡一体的经济社会发展体制机制, 推进社会主义新农村建设;是以城镇带动乡村、以工业促进农业, 城镇与乡村互动和协调发展, 达到城乡经济社会共同发展的核心战略。其具体要求包括六个方面。一是统筹城乡发展规划。通过城乡一体化规划建设, 增强城乡一体化的合力, 形成城乡一体化经济体系。二是统筹城乡产业发展。通过城乡一体化产业布局, 增强工业促进农业的动力, 形成农业产、加、销和农、工、贸一体化的产业经营体系。三是统筹城乡基础设施。通过加强城乡一体化通路、通水、通电、通讯等基础设施建设, 加快农村现代化基础能力。四是统筹城乡市场化功能。通过统筹城乡市场规划布局, 提供同等优质的政府服务, 加强城乡市场一体化建设, 促进农产品和农村劳动力资源的流动。五是统筹城乡居民社会保障待遇。建立健全农民福利体制与保险机制, 按照城镇居民相同的方法, 对农村居民进行医疗、教育、就业、养老、失业、救济、住房和基本生活保障等社会福利体制和保障机制建设, 增强农民生产生活保障能力。特别要为进城务工农民创造福利和保障条件, 使一部分农民达到既离乡又能离土的条件, 不断减少农村人口, 提高城市化率。六是加快小城镇建设。在科学规划的基础上, 放活农村小城镇建设土地政策, 把小城镇作为村镇各具特色的新型城镇, 提高小城镇品味, 提升小城镇功能, 加快小城镇建设步伐, 彰显小城镇综合功能, 不断提高城镇化水平。打破城乡二元格局, 实施城乡统筹是建设社会主义新农村的根本方法。建设新农村必须“补足”因长期城乡二元体制造成的差距, 但这种“补足”不是简单的“填平补足”和“打富济贫”, 也不是孤立和静止的“加减法”, 而是在互动和发展的过程中统筹实现城乡一体化共同发展。四川成都市从2003年起开始打破户口限制, 实现农村低保、医保和养老保险, 建立城乡一体的规划、建设、交通、水务、绿化体制, 实现城乡一体的政府管理和公共服务, 大大提升了农村的基础设施条件、社会服务水平和基本保障条件, 在新农村建设中取得了十分显著的成绩。
2.用发展工业的理念推进农业产业化发展
要用发展工业的理念推进农业产业化经营。打破传统小农经济“小而全”和小规模经营模式, 把农业种植业作为农业产业化的第一车间。通过土地流转实现规模经营和集约经营, 提高农业生产效率, 实现农业产业化经营。一是要搞好产业规划。根据农业资源比较优势, 针对宏观市场需求, 进行科学合理的产业规划。二是要合理布局龙头企业。对龙头企业空间布局和产业结构进行科学安排, 以龙头企业为依托, 推进农业产业化经营。三是要建立和规范农业专业合作经济组织。按照“民办、民管、民受益”的原则, 加强农业生产的组织性, 提高农业生产合作水平和抗风险能力。四是要大力发展特色农业。实现传统农业向现代农业转变, 主要是要突出特色和比较优势, 在突出特色基础上通过规模经营, 通过先进的加工工艺以实现农产品价值的增值。五是要搞好农村劳动力培训。要大力开展劳动力培训, 提高农民科技知识水平和劳动技能。
在农业产业化金融服务方面, 一是要完善适应“三农”发展特点的农村金融服务体系, 解决各地农村发展金融服务不到位的问题。二是要积极创新农村金融产品和服务, 满足农民各种合理的信贷需求。三是要充分发挥各种融资模式的积极作用, 建立各种政策性贷款担保公司, 加强农业产业贷款服务。四是要加快建立科学合理的风险分担机制。进一步扩大农户、农村企业申请贷款可用于担保的财产范围, 探索开展各种农村产权贷款抵押。此外, 在农业产业化链上要加大农产品加工率和商品率, 大力拓展农产品市场, 延长农业产业链, 增加农产品附加值。在就业政策上取消农村劳动力进入城镇就业的不合理限制, 实行城乡平等的就业政策, 保障农民工进城务工的各项合法权益, 并给予其完全的“国民”待遇, 增加农村劳动力就业机会, 提高农民收入。成都市推进“三个集中”, 将土地向规模化集中、工业向园区集中、农民向城镇集中, 组建农业产业贷款担保公司, 大大推进了农业产业化经营水平, 实现农村劳动力充分就业, 提高了农民的收入水平, 城乡收入差距降低到2.6∶1。
3.用经营城市的方法激活农村产权
深化改革, 用经营城市的方法激活农村产权, 增加农民财产性收入, 是新农村建设体制机制改革的一个重要和敏感的问题, 也是农村生产力发展十分有效的途径。坚持责、权、利的有机统一, 充分尊重农民意愿, 加快推进农村生产生活资料和基础设施产权制度改革。明晰农村宅基地、耕地、林地以及农村小水利等生产资料产权, 发放统一产权证, 明确产权关系, 使农民拥有自己的合法财产。允许农村产权继承、租赁、抵押、担保, 建立城乡统一的产权交易市场, 使农村产权能够流转并得到合理价值体现, 促进农村生产资料小规模集中, 繁荣农村经济。特别重要的是要实现农村规划建设用地与城市建设用地市场的对接。成都市“三个集中”将农民向城镇集中, 大力建设新农村小区, 在城市周边大力发展乡村旅游, 在地震灾后恢复重建实行农民与外来投资者联建房政策。重庆市以农村宅基地换城市住房和低保政策都是以经营城市的方法激活农村产权, 实现农村产权应有的价值, 释放出农村产权制度建设的巨大能量, 促进新农村建设的跨越式发展。
4.以政府基本公共服务均等化发展农村社会事业
要加强现有财政体制改革, 实行区域之间、城乡之间政府基本公共服务均等化。建立城乡基本公共服务均等化制度, 加大对县及县以下财政转移支付力度。加强农村水、电、路、气、环境等基础设施建设, 加强农村教育、卫生、文化、科技等公共事业建设, 加大义务教育、新农合、新农保等社会保障机制建设, 提高农村公共服务水平。此外, 还应建立健全新农村服务体系, 具体应健全农业产业化经营服务体系, 健全农产品流通服务体系, 健全农村公共设施服务体系, 健全农村文教、科技事业服务体系, 健全农村劳动就业服务体系, 健全农村社会保障服务体系。通过公共服务均等化加快农村社会事业发展, 促进社会主义新农村建设。
5.以民主与法制的方法加强农村基层政权与民主建设
体制障碍 第9篇
1. 部分研究生思政教育上级主管部门职能模糊。教育部直属高校的研究生思政工作上级主管部门及其职能相对明确，而省属高校研究生思政工作上级主管部门及其职能权责划分不清，工作责任追究主体不明确，进而造成上级部门投入到高校研究生思想政治教育工作的时间与精力有限，影响了各高校间协同解决工作难题的效果，也降低了高校思想政治工作主体的主动性和积极性。此外，有关研究生思想政治教育或研究生德育等学术研究组织或社会组织的建设尚不健全，数量不足且无系统的管理部门和制度体系，在一定程度上影响了研究生思想政治教育理论研究的深入和实际工作的开展。
2. 配备研究生思政工作专职人员的高校数量有限。在研究生思想政治教育干部使用上，配备研究生专职辅导员的普通高校数量有限。我们通过互联网和电话咨询等方式，对全国具有研究生招收和培养资质的544所高等学校 (含科研院所) 进行了调研。结果显示，配备研究生专职辅导员的高校数为92所，占高校总数的16.9%。这一数学与配备本科生辅导员的高校数学相比相去甚远。没有配备研究生专职辅导员，而安排负责研究生培养的职能部门管理人员代替专职辅导员行使研究生思想政治教育职责，一是影响了思想政治工作的效果，降低了工作效率，不利于上级有关思想政治教育政策的落实;二是兼职的思政教师工作积极性有限，很难全身心投入到该项工作中，深入研究生群体去了解其思想政治状况，获得第一手资料和信息，从而影响学校有关政策的制定和完善。
3. 部分高校无专职研究生思政教育工作部门。在高校研究生思想政治教育工作职能部门设置上，设有研究生院的高校基本上都有“党委研究生工作部”，并在统一协调的基础上，与二级院系共同负责研究生的日常思想教育工作、党团建设、奖惩资助和研究生会指导工作等。无研究生院的高校，有一部分在其研究生部 (处、学院) 内设置学生工作部门等类似机构，专门负责研究生思想政治教育工作;另一部分则将研究生思想政治教育工作挂靠在校党委学生工作处 (部) ，与本、专科生一同管理。
二、研究生思想政治教育工作体制障碍的原因分析
1. 研究生培养过程中利益导向偏差。很多高等教育者更注重研究生培养环节中的利益反馈。许多高校过度关注事业发展中像招生、项目、课题、产业等能产生既得或潜在经济效益的内容，“拿项目”、“做课题”、“接工程”、“赚经费”已成为当前广泛流行的“老板” (研究生导师) 体制下研究生学习生活的缩影，而学生成长、成才过程中最本质的人性、心理及思想方面的养成教育却被淡化。
2. 研究生培养理念存在误区。很多高等教育者认为，思想政治教育应该是本科生甚至中小学生的事，因为这类群体年龄小、阅历浅。而研究生已经是较为成熟、具有一定社会经验的成年人了，无须在此方面牵扯过多精力。研究生应该抓住在校的短暂时间在科研方面做出成绩，为学校的学科建设及事业发展做出贡献。因此，包括导师在内的高等教育者在研究生思想政治教育工作方面的投入也就大打折扣。
三、加强研究生思想政治教育工作势在必行
1. 宏观层面矛盾凸显。我国的研究生教育正由“精英教育”向“大众化教育”转型。一方面，从规模来看，我国研究生教育逐年扩招，人数激增，一些研究型大学的研究生人数甚至超过了本科生。在这一过程中生源质量也良莠不齐。这种培养规模的微妙变化已与所谓的大学“精英教育”不相符。另一方面，在规模扩张的过程中，精英教育所推崇的精英意识培养环节，如人文精神、社会责任、个性气质和思想道德素质等的培养逐渐被淡化，并在我国高校教育体系中本末倒置。许多高校在研究生教育过程中过分看重学生的科研能力等科学素质的培养，而忽视了其思想道德素质的养成教育。
2. 微观层面问题频出。当前，广大研究生的思想政治状况总体来看是积极、健康、向上的，但仍有一部分研究生不同程度地存在理想信念模糊、集体意识淡薄、学术道德失范和知行不统一等问题，单纯依靠导师开展工作，力度有限。也有一部分研究生在面对学业、就业、经济、情感等现实问题所导致的压力时，不能正确对待并妥善处理，导致某些意外事件的发生。但是，通常我们所熟悉的心理咨询师等专业人员，其工作具有相对滞后性和局限性，对一些特殊状况不能做到主动预防和应对，且工作也大多局限于心理方面。而研究生专职思想政治教育辅导员的工作则贯穿于学生在校期间学习和生活的始终，研究生辅导员能够真正深入地对其客体开展思想政治教育工作，并对某些问题做到防患未然。
四、针对研究生思想政治教育工作体制障碍的建议
1. 形成工作合力。从思想上明确研究生思想政治教育领导体制和工作机制改革的重要作用和意义，建立和完善党委统一领导、党政齐抓共管、专兼职相结合、全校密切配合的研究生“自我教育、自我管理、自我服务”的领导体制和工作机制，把研究生思想政治教育纳入学校学生思想政治教育大局，统一规划部署。学校负责研究生教育管理相关工作的行政领导和有关部门也应高度重视该项工作，并与党委有关部门密切配合，将研究生思想政治教育工作融入到研究生教育管理工作中去，形成全方位、立体式的育人格局。
2. 机构设置规范。为提高工作效率，研究生培养达到一定规模的高校，可以设立校党委研究生工作部，统筹全校的研究生思想政治教育工作。研究生培养规模较小的高校，则可以在研究生部 (处、学院) 等部门设立专门的研究生思想政治教育管理机构，全面组织实施全校研究生思想政治教育工作。以上部门应与研究生所在院 (系) 的党政部门密切配合，将研究生思想政治教育工作落到实处，并由院 (系) 专人负责。
3. 队伍层次分明。“研究生思想政治教育工作队伍是加强和改进研究生思想政治教育的组织保证”。应将研究生辅导员队伍建设真正纳入高校辅导员队伍建设体系，并将研究生辅导员队伍建设放在与学校教学、科研队伍建设同等重要的位置，统筹规划，统一领导。将研究生导师和研究生辅导员视为思政教育队伍的主体，选派专门的党政干部和共青团干部负责研究生思想政治教育的组织协调工作，同时发挥好思想政治理论课教师在这一队伍建设中的相应作用。
4. 师资配备合理。参考普通高校本科生的辅导员配备师生比例 (1∶200) ，综合考虑研究生人数及其年龄、科研和实习等实际情况，各高校可以按照不低于1∶300的比例配备研究生专职辅导员，专职为主，专兼结合，并根据学校研究生培养规模适度调整配备比例。
5. 投入仍要加大。高校党委和行政部门应在全校学生思想政治教育工作经费预算中合理安排并保障研究生思想政治教育经费;继续加大对研究生专职辅导员的选拔和培养力度，并适时为其提供外出培训和学历教育机会;在科学研究方面，涉及有关科研课题和项目的，高等学校可以对研究生思想政治教育理论研究给予一定的政策倾斜。此外，还应加强有关研究生思想政治教育的学术研究机构和团体的建设，以发挥其在研究生思想政治教育、决策咨询和工作指导等方面的作用。
参考文献
[3]劳俊华, 吕淼华, 许为民.研究生思想政治教育的模式、体制和队伍[J].中国高教研究, 2005, (11) .
[4]陈力, 韩效民, 张兆鹏.对研究生思想政治教育管理模式的思考[J].高校管理, 2011, (10) .
[5]蔡茂华, 戴雪飞, 陈翱.理顺研究生思想政治教育工作体制的对策分析[J].学校党建与思想教育, 2011, (11) .
[6]孙友莲.高校研究生思想政治教育管理体制探索[D].南京:南京师范大学, 2006.
体制障碍 第10篇
教师隐性知识共享的对象——“教师隐性知识”是指那些蕴含在教师头脑中的价值、观念、情感、认知等反思实践取向的知识。在表现形式上它存在于教师个体头脑中, 是一种隐性的、潜在的, 难以明确表达和传播的知识。内容上是教师个体在长期的教育教学过程中对教育教学理论知识的理解、对教育教学实践的反思、对教师这一特殊职业价值观和人生观的诠释。
教师隐性知识共享的主要目的是为了减少教师个体在能力、品质上的缺乏而造成的行为障碍。按照行为障碍论的观点, 知识的缺乏导致行为障碍, [1]无论是教师组织整体, 还是组织中的教师个体都不可能拥有所有需要的知识和技能。因此, 为了能够更有效的开展各项教育教学活动, 教师组织和个体不得不求助于自身以外的知识源, 在此背景下教师隐性知识共享成为必然之选。
教学管理体制对教师隐性知识共享产生的障碍
1. 缺失自我
教师工作在教育实践的最前沿, 只有他们最了解教育教学的实际、学生的情况, 只有他们对如何工作最有发言权。教师隐性知识的形成和共享就是在教师的教育教学实践过程中实现的, 教师在反思教学实践中获得隐性知识, 在教学实践中共享隐性知识。但是传统金字塔式的组织结构和管理体制却制约着这些工作的实施。教师的行为被束缚在上级的命令和学校程序化的规定上, 教师要做什么、如何去做以及完成后的结果都是程序化和条文化的。这种组织结构中的教师很容易沦为制度的奴隶, 教师的工作仅仅是按照相关的程序或条文完成上级所规定的任务, 这就造成了教师主体意识的淡薄, 缺乏对教育教学的反思。
2. 缺乏对话
科若赫认为, 适合隐性知识显现和传播的环境需要强化同时合作和有效集体活动的组织结构。具体说, 要营造四种交流互动的“知识分享”空间, 即“个体的面对面的空间”、“个体的视觉交流空间”、“集体的谈话空间”和“集体的演示互动空间”。[1]可见, 教师的隐性知识通过面对面的谈天、交流等方式得以传递和共享是最有效的途径。
但受传统企业管理体制的影响学校在组织结构上按照学科性质、年级类别以及管理职能将学校教师分为相互独立的工作领域, 使教师过于注重个体分割的责、权、利, 教师之间的工作环境较为封闭, 各领域教师仅仅关注于自己小团体内隐性知识的交流而忽视了学校范围内的交流。
3.激励制度陈旧与单一
自古至今, 教师一直都非常受人尊重, 他们拥有渊博的知识和高尚的品质, 他们崇尚科学, 在工作中注重对自身的引导和管理。根据马斯洛的需求层次说, 从教师工作的特点来看, 教师的需要主要集中在尊重和自我实现这两个较高层次上, 而不仅仅是金钱和权利。但企业式的学校体制强调的是学生的升学率、优秀率, 强调用这些标准来衡量教师的能力, 同时学校还将金钱和权利作为激励教师工作的手段, 严重歪曲了教师的价值存在。这就势必造成教师对隐性知识的独享, 故意地创造知识的不对称性, 以增加他们在学校内的竞争力, 从而达到或超越既定“量”的标准, 进而获得利益。总之, 这种追求量化标准产出的学校体制以及激励机制的不完善, 在一定程度上扼制教师在教师团体内共享隐性知识的积极性。
教师隐性知识共享策略
1.校本教师培训
校本教师培训是以学校为培训基地, 在上级培训机构的指导下, 由校长、教师、学生等共同参与的, 充分利用校内外培训资源, 直接服务于学校教育教学的培训活动。校本培训的场所就是工作的场所。学校与课堂, 既是教师培养学生的工作地方, 也是教师自身学习和接受培训的地方。
教师隐性知识是一种情景性知识, 它总是与特殊的教育教学问题或情景联系在一起, 是对这种特殊问题或情景的特殊性把握。要使隐性知识得以充分有效的共享需要有一个真实的环境, 这种环境越真实其共享的效率越高、教师花费的努力越小。校本教师培训就可以为它提供这样一个环境。
2. 培养和确立知识共享的管理者、协调者和核心人物
为提升教师隐性知识共享的效率, 学校应培养知识共享的管理者、协调者和核心人物, 并且发挥他们的作用。
(1) 知识共享管理者的任务有:确定知识共享的范围和重点;制定具体完善的知识共享流程、技术手段、管理机制;协调学校内部的教师对知识共享的行为;营造知识共享的内外部软硬件环境;监督保障知识共享过程;共享激励机制的设计。
(2) 知识共享协调者的职责是:发现教师组织内有价值的隐性知识;确认教师知识的价值和贡献, 激励共享行为, 消除共享障碍;及时了解组织知识共享战略的调整, 参与知识共享计划的制定, 提出对激励机制的建议。
(3) 知识共享核心人物:培养学校在教育科研活动中, 学业有专攻、研究有特长、实践有成效、师德高尚的教师成为“知识共享的核心人物”。通过核心人物对重要、关键知识的共享, 改变其他教师对知识共享的态度和行为, 从而形成一个积极的知识共享氛围提高隐性知识共享的效率。
3. 创建学习型教师组织
学习型组织是一个以创造、共享与运用知识为目标的组织。1990年, 美国麻省理工学院的Peter Senge教授首先提出了学习型组织的概念。他认为, “学习型组织是这样一个组织, 它连续的扩展其能力来创造末来, 对于这样一个组织来说, 仅仅生存是不够的, 针对生存的学习 (适应性学习) 是必要的, 适应性学习中重要的是创造性的学习, 提高创新的能力。”[3]
学校管理的机械性和对教师主体性的漠视阻碍了教师面对面交流和互动, 制约了教师隐性知识共享和传播。而“学习型组织”是激励成员通过组织的学习和交流, 为组织成员挖掘、交流和共享隐性知识创造了条件, 使组织内各层次的成员面对面地相互交流成为可能。通过这样的学习和交流, 可以高效的把属于个人拥有的或未被认识的隐性知识挖掘出来, 并在组织内传播, 从而达到共享隐性知识的目的。
4. 关注教师组织内的团队建设
学校教师的隐性知识往往是在教师之间相互交流的过程中得以传播和共享的。一些学者通过对大量组织的学习过程观察后发现, 团体是组织关键的学习单元。组织中的团体分为正式团体和非正式团体, 前者指为了实现组织功能、按照一定的组织程序组建的团体, 后者指组织成员按照自己的兴趣、爱好和专业领域而自发组织的团体, 这种团体在国外被称做“实践社团” (Communities-of Practice) 。[4]
教师组织内部团队建设之所以在隐性知识共享方面发挥不可估量的作用, 是因为它能够激发频繁的对话和沟通, 有助于在教师中形成一个“共同认知基础”, 促进个人隐性知识的传播。正是由于这种“共同的认知基础”, 教师间能够理解别人想要表明的隐性知识。另外, 组织团队和种种活动还有利于教师将显性知识内化, 从而促进新显性知识在组织内的传播。
参考文献
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体制障碍 第11篇
关键词：有机农业；有机食品；体制障碍
中图分类号：F303 文献标识码：A 文章编号：1007—8207（2012）10—0034—06
收稿日期：2012—09—18
作者简介：张洪梅（1974—），女，吉林省吉林市人。吉林财经大学经济学院副院长，副教授，经济学博士，东北师范大学应用经济学博士后流动站研究人员，研究方向为农业经济学、政治经济学。
基金项目：本文系吉林省教育厅社会科学研究“十一五”规划重点项目“吉林省加快有机农业发展体制创新对策研究——基于国际金融危机的背景”的阶段性成果，项目编号：2009051；吉林省哲学社会科学基金项目“国际金融危机背景下吉林省生态农业发展体制创新对策研究”的阶段性成果，项目编号：2009B085；吉林省教育厅社会科学研究“十二五”规划项目“吉林省加快绿色农业发展对策研究”的阶段性成果，项目编号：2012122。
吉林省是农业大省也是经济欠发达省份，在今后相当长一段时间里，吉林省既担负着保证国家粮食安全的重任，也面临着转变农业增长方式、解决“三农”问题的考验。如何在经济快速发展的同时夯实农业基础，实现农业生产与地区经济的同步发展，获得农产品质量与产量的同步提高和增加，是一个现实又紧迫的难题。在这种情况下，有机农业之路将成为吉林省解决发展两难、实现双赢的重要选择。
一、有机农业相关概念比较
有机农业是20世纪70年代发展起来的一种符合现代健康理念要求，完全不用人工化学合成肥料、农药、生长调节剂、激素、添加剂和转基因品种等生产资料，借鉴传统农业，应用一系列可持续发展的现代农业技术而从事的农业生产。比较权威的国际有机农业运动联合会（简称IFOAM）对有机农业的定义是：包括所有能够促进环境、社会和经济良性发展的农业生产系统。我国国家环境保护总局有机食品发展中心根据我国的具体情况认为，有机农业就是遵照相关生产标准，在生产中不采用基因工程获得的生物及其产物，不使用化学合成的农药、化肥、生长调节剂、饲料添加剂等物质，而是遵循自然规律和生态学原理，协调种植业和养殖业的平衡，采用一系列可持续发展的农业技术，维持持续稳定的农业生产过程。[1]
国外有机农业的相关概念很多，如有机农业、生物农业、生物有机农业、生物动力农业、生态农业和自然农业等，后来统称为替代农业。其共同特点是：通过生物措施保持土壤肥力；尽可能减少外部投入；禁止施用化肥和人工合成的植物保护制剂；相对封闭的物质循环；利用生态调节机制，保护自然资源；符合动物需要面积约束的饲养；适合当地环境；多样化组织；生产高价值的食品。[2]在替代农业中，有机农业的技术、标准、机制模式最为成熟，因此，越来越多的国家和民众致力于有机农业的生产和发展。
在我国，有机农业、生态农业和绿色农业是被广泛使用的三个概念。我国的有机农业是在生态农业基础上发展起来的。生态农业的理论研究、模式推广和建设实践为有机农业发展奠定了良好基础。 我国的生态农业是指“运用生态学、生态经济学原理和系统工程的方法，采用现代科学技术和传统农业的有效经验，进行经营和管理的良性循环，可持续发展的现代农业发展模式。”[3]（p8）而作为对生态农业的一种形象描绘，绿色农业则是指充分运用先进科学技术、工业装备和管理理念，以促进农产品安全、生态安全、资源安全和农业综合经济效益的协调统一为目标，以倡导农产品标准化为手段，推动人类社会和经济全面、协调、可持续发展的农业发展模式。可见，有机农业和绿色农业的实质都是生态农业。但从狭义上而言，有机农业禁止使用化学合成的肥料、农药和药品，将当地土壤肥力作为成功生产的关键，因而其要求较绿色农业严格和苛刻得多，可以将其视为绿色农业发展的高级阶段。
二、当前吉林省有机农业发展的体制制约
近年来，吉林省的有机农业发展很快，有的产品已进入国际市场，但仍存在很多问题，其中最重要的就是体制制约。
（一）科技创新体制制约
有机农业追求的是高效益、无污染，技术进步与创新是其发展的基础和保障。近年来，吉林省在绿色农产品深加工方面取得了一些科技成果，重点研究了玉米深加工技术，在生物可降解树脂—聚乳酸、L—乳酸等多个领域取得了显著突破，但这还远不能满足有机农业发展的需要。由于在有机食品生产过程中，许多的技术问题缺乏足够的研究和咨询指导以及高新技术的匮乏，导致了有机农产品缺乏品质保障。
吉林省原本有着优越的科技发展条件，科研院所林立，百万人拥有科学家、工程师数量居全国第6位，综合科技发展水平居全国第11位。然而，这些优势并未得到有效利用。究其原因，一是多年来科技投入不足。2002年，省属科研机构的财政拨款仅为3.8亿元，不到全省财政收入的1.5%，从绝对数和相对数上都远低于国内发达省份。企业科技投入更是短缺，全省大中型企业科研经费占企业销售收入的比重不足1%，低于全国平均水平。二是激励机制不健全。当前，吉林省很多科技创新项目具有较强烈的鉴定和评奖倾向。科技研发经常陷入“立项目——要资金——出成果——搞鉴定——评奖项——调职称——立新项”的循环，无法与市场接轨。研发与市场“两张皮”，浪费了大量资源。[4]（p91—101）三是科技资源配置不合理。吉林省科技人才虽多，但学科构成不合理，自然科学人才较少特别是缺乏优秀的学科带头人，导致原创性科研成果较少。同时，各方面力量自成体系、分散重复、缺乏整合，运行效率不高。如重大科研基础设施重复购置、闲置和短缺并存。[5]（p227—228）
（二）传统农业经营体制制约
吉林省现有耕地面积557.84万公顷，人均耕地0.27公顷。相比于全国平均0.08公顷的人均耕地占有量，吉林省可谓资源大省。但与许多发达国家相比，吉林省的土地细碎化问题却十分严重。一方面，细碎化地块，造成了土地浪费；另一方面，从根本上限制了农业技术和机械化普及，阻碍了良种推广，降低了灌溉效率和施肥效果，不利于农业生产率的提高和绿色增长。
有机农业是集生态农业、高效农业和管理农业为一体的现代农业体系，产业化经营是保证该体系正常运转的最佳途径。1997年12月，吉林省出台了《中共吉林省委、吉林省人民政府关于加快农业产业化经营的意见》。各地结合本地实际情况，陆续兴建了40余家大中型玉米、生猪、肉牛、肉鸡等加工企业，产业化初具规模。但从目前来看，具有地方特色的名、优、特、稀等农业主导产业和主导产品开发力度还很不够，龙头企业带动作用也不明显。存在产品加工层次浅、链条短、品种单一，精加工产品少，转化增值率不高等问题。玉米加工项目只有十几个品种，大部分龙头企业以生产淀粉和酒精为主，与美国开发出的上千品种加工项目形成了鲜明对比，很多龙头企业存在着“重政府、轻市场”，“重申报、轻营销”，“重批发、轻零售”的倾向。
（三）政府服务体制不健全
首先，激励机制有待改进。相比于其他农业生产，有机农业需要更多的人力、物力和技术投入，因此政府激励起着重要的推动作用，方式包括税收减免政策、补贴优惠政策、生态补偿政策等。但迄今为止，吉林省对有机农产品生产并没有明确的扶持和优惠政策。尽管鼓励和提倡其发展，但基本处于“只管不扶”的状态。即使有的地方有所好转，也仅限于对申请“绿标”的企业进行费用补贴而缺乏制度性、长期性和稳定性的区域产业政策。以2009年为例，吉林省政府的绿色投资无论从总量还是从比重来看，都远低于东北其他两省（见下表）。当年，我国30个省（区、市）绿色发展指数排名中，吉林省位列23位，其中占权重30%的政府政策支持度一项吉林省位列第29位。可见，吉林省有机农业发展的政策环境亟待改善。
2009年中国东北地区绿色投资
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资料来源：国家统计局.中国统计年鉴2010[M].中国统计出版社，2010；环境保护部.中国环境统计年报2009[M].中国环境科学出版社，2010；国家统计局、环境保护部.中国环境统计年鉴2010[M].中国统计出版社，2010.
其次，监管体制不完善。问题之一是缺乏法律约束。尽管我国陆续出台了与环境保护、绿色产业发展相关的行政法规30余项，也发布了《关于发展生态农业的报告》（1985.3）、《农业部关于肥料、土壤调理剂及植物生长调节检验登记的暂行规定》（1989.9）、《农药管理条例》（1997.5）等政策文件，但这还远远不够。一是现行法律法规多是一般性规定，缺乏专门针对有机农业的法律。二是相关处罚标准大大低于环境损害成本。三是相关行政主管部门缺乏强制执行权，受制于地方政府压力，本位主义明显。四是法律评价体系不完善。以政府绿色投资为例。由于监管、评价机制缺位，很多地方的绿色投资存在资金缩水、专款挪用等问题。问题之二是行政监管方面存在多头管理的现象。有机农产品市场监管权分散在不同部门，职能交叉严重。由于缺乏有效的沟通协调机制，各部门标准宽窄不一，监管效率的低下严重影响了有机农产品的质量和信誉。农业部在前一时期对国内部分大中城市的有机蔬菜进行抽样检测（执行标准为GB2762和GB2763），样品中重金属或农残的超标率十分惊人。有的产品原料还未达到有机要求，其加工产品却被认证为有机产品；某些有机食品质量还达不到国际基本标准的要求。
再次，质量标准化体系建设滞后。标准化体系建设是有机农业发展中非常重要的内容，直接影响该产业的发展方向。我国有机农产品的检验和认证于1994年开始，由南京环境科学研究所组织颁证。但由于我国对农产品质量监测的投入十分有限，政府监督职能未能得到有效的发挥。多数检测机构规模偏小，设备落后，组织管理和标准体系不健全，所认证的产品经常不能被国外市场所接受。近年来，相当一部分有机食品的出口认证是由国外有机农业组织完成的，这就大大增加了有机农产品的生产成本和出口难度。
（四）市场经济体制制约
有机农业发展面临的市场体制障碍源于我国市场经济体系的不完善，主要体现为缺乏市场诚信体系、有机食品流通体制和信息渠道不畅。
首先，市场诚信体系的缺失直接影响了有机农产品的大众认可度。由于有机农产品质量良莠不齐、认证机构混乱、市场上假冒伪劣商品众多，一些媒体机构的宣传误导以及相关部门的监管不力，使消费者对有机产品将信将疑。又由于有机农产品和常规产品在口味上并无差别，所以很多消费者并不相信有机食品就是高质量食品。再加上与一般食品对比后，因其价格高，最终放弃购买。陈志颖在北京市的调查中得到366份有效问卷，主要结论是：34.4%的消费者从未买过绿色农产品，52.2%的消费者偶尔购买，只有13.4%的消费者经常购买绿色农产品。[6]（p458）
其次，有机农产品流通渠道不畅。有机农产品优质、无污染、高附加值的特性使其不宜沿用传统农产品流通渠道，必须具有专门的营销渠道和网络。但是，当前除北京、上海、深圳、天津等大城市建立了有限的有机农产品专卖店外，包括吉林省在内的其他大部分地区都未形成专业化的营销网络体系。这些地区的有机农产品只能通过普通流通渠道进入市场，而且在各大城市的超市、市场，有机食品上架率也很低，这既不能充分体现与常规农产品的差异，也不能形成市场聚集效应。同时，有机食品专卖店和传统食品店的有机食品柜台，也不能提供全系列的产品来满足消费者需求。即使大型超级市场，有机食品也经常处于货源不足的状态。批发商或生产商持续、高质量的供货能力有限。大量有机食品批发商不具备为超市供货的技术条件。
再次，有机农产品市场信息渠道不畅。由于缺乏知名产品和有效的促销活动，很多消费者缺乏对有机农产品的基本了解。许多人对其认识仅仅停留在广告上。中国社会调查事务所就绿色消费观念、消费行为在我国大中城市所作的专项调查表明，53.8%的被调查者愿意消费绿色农产品，38.7%的人食用过，同时也有一部分人从未听过“绿色农产品有识别标志”，还有一部分人对绿色、有机、无公害、纯天然食品等概念之间的关系混淆不清。[7]（p56）可见，很多消费者并不排斥有机农产品，也有一部分人具有消费能力。但信息不畅在一定程度上限制了市场需求。
三、完善吉林省有机农业发展体制的对策和建议
（一）以特色化和国际化思路规划吉林省有机农业的发展
农业发展规律表明，化学农业、“黑色农业”已经走到了尽头，有机农业是未来农业发展的方向。当前在发达国家，有机食品需求增长势头非常强劲。在我国北京、上海、深圳、广州等发达地区，有机农业生产也在快速发展。吉林省要认识到有机农业发展的现实性和紧迫性，加快速度，提高效率，统筹布局。如果抓住契机，尽早规划并做细做实，就有可能抢占我国有机农产品规模化发展的先机。相反，如果寄希望于待市场潜力充分释放、风险系数极低的情况下再去发展，恐将与发达地区渐行渐远。
有机农产品生产具有很强的区域性，在加快脚步的同时，切不可盲目跟风，而要根据吉林省的具体情况，按照特色化、国际化的思路做好安排，探求本地有机农业市场化的可行路径。具体说来，以“黄金玉米带”为特征的中部地区是吉林省农业开发最早的地区，耕地面积占全省的30%，是保证国家商品粮供应的“重镇”。该地区只能在提高粮食单产的基础上划定一小片区域，进行有机农产品种植。东部地区农业开发时间也比较早，应着力进行人参、水果等特色农产品的有机化生产。西部地区农作物以粮、油、糖为主，农业开发较晚，土地化学物质作用时间短，可作为有机农业开发的主战场。值得一提的是，长白山是吉林省天然立体资源宝库，今后应选择野菜、野果、菌类等餐桌上广受欢迎的农产品集中开发，树立品牌，并将其做大做强。
（二）走规模化与合作化之路
有机农产品市场竞争实际上就是与该产品密切联系的生产、加工、销售诸环节及整个产业体系的较量，尤其是产地环境、基础设施、科技水平、管理体系、经营方式、品牌塑造、营销模式、利益分配等相关体制的竞争。目前，吉林省的很多方面都不健全或相去甚远。立足现实，单打独斗是不明智的选择，应走规模化与合作化之路。一方面，吉林省要充分利用自身的资源、地缘、劳动力和后发优势，与其他有机农业发展较好的地区加强区域经济合作。例如：黑龙江省有机农业发展成效显著，已打造出“完达山”、“北大荒”、“燕窝岛”等一批有机食品品牌，吉林省可通过合作借鉴其经验。在东北亚国家中，日本、韩国、俄罗斯都拥有较为先进的农业科学技术，日、韩两国与吉林省还有着非常相似的饮食习惯，吉林省也应加强与这些国家的农业科技合作，在环境整治、食品营养、信息平台和标准化指标体系建设等方面提高效率和水平。另一方面，政府要通过引导、沟通、扶持、协调和监督，鼓励有机农户实行产业化经营。让农民认识到有机农业是吉林省政府着力培植的新兴产业，具有广阔的发展前景和利润空间，同时又具有较大的技术和市场风险，只有进行有组织的规模化、专业化经营，才能获得超额利润。
（三）完善有机农业科技管理体制
在有机农业科技创新的政策保障方面，应进一步推进科技体制改革，转变现有的科技绩效考评和奖励制度。以知识产权为中心，采用项目承包、科技成果入股等多种形式，体现科技的经济价值。对从事高新技术研究开发的高级专家、项目负责人、学科带头人和企业领办人赋予一定的组建团队、自主决策、继续教育、带薪休假、实验室条件等方面的物质和精神激励，营造利于科技人才发展的制度环境，调动科技人员的创新动力和创造热情。
有机农业技术创新的最终目的是推广应用。要将农业科学技术转化为现实生产力，就需要农业科技人员把先进技术及时送到农民手中并具体指导其使用方法和注意事项。为此，吉林省应改革农业科技推广体制，注重基层农科人员培训，调动其工作积极性，以缩短有机农业技术的转化时间，使其产生更大的经济价值和社会价值。
（四）完善有机农业产业化经营体制
首先，政府应加大对龙头企业的扶持力度。只有龙头企业在资金、技术、管理、生产、行销、赢利等方面的优势效应得到充分显现，农民才会有足够的动力去转变生产经营方式，加入产业化队伍。为此，一方面，政府要积极支持有机农业的龙头企业兼并重组，扩大规模，打造市场竞争的“航空母舰”；另一方面，政府要引导其将种养、加工、销售诸环节衔接起来，实行一体化经营，并在一定阶段将产业链拓展至都市农业和休闲农业，扩大业务范围。
其次，政府要推动行业协会的发展。政府可以发挥现有农技推广站、兽医站、水利站等组织的作用，大力发展各类行业协会和专业合作社，使其成为农民利益的代表，参与政府对有关农业政策的制定和审议，反映农民呼声。
再次，完善利益分配机制。有机农业产业经营的实质在于通过新的组织形式使合作双方分享规模收益。[8]科学有效的利益分配机制是其顺利进行的根本保障。对此，政府要增强对农业产业经营各环节、各链条的利益调节，运用行政监督职能维护弱势群体的实际利益，使产业化组织让利于民并履行相关责任，提高农户的参与积极性。
（五）完善有机农业监管体制
有机食品要实现“21世纪餐桌上的革命”，完善的监管体制是重要保障。
首先，严格按标准化组织管理。一是组织专家针对玉米、大豆、水稻等本地优势农作物分别制定科学适用的有机食品生产操作规程。二是生产过程中严格执行统一生产模式，对品种选取、农药化肥施用、产地环境指标等均要制定细则和选择范围。三是建立有机食品全程档案管理。指定专人，落实责任，对种、肥、药选购和使用时间、方法、用量、凭证及其他田间管理措施等如实记录，并将监督人相关业绩记入个人诚信档案。四是健全有机农产品检疫检验标准和质量认证体系。ISO9000国际质量认证标准和ISO14000国际环境认证是有机农产品走向世界的通行证。今后，吉林省要加快这一工作进程，并力争在相关标准制定过程中体现本地诉求。
其次，完善相关的法律法规。一是政府要尽快建立与有机农产品生产技术标准相关的法律法规，以发挥执行和监督作用。二是要加强有机农业产业化进程中的法律约束。当前，多数农业产业化主体采用契约联结方式划分责任，但最终公司一方能否履约、正常收购农户所有产品并及时付酬，农民在生产过程中会否超标使用化肥农药，在市场向好时能否漫天要价等，必须用法律章程予以规范。三是吉林省应充分运用世贸组织对发展中国家的“绿箱”政策，设立“绿色贸易壁垒”，以防范发达国家将一些转基因农产品和不合格食品倾销到本地，影响相关产业成长和消费者利益。
再次，尽快实现多头监管。要着力改变监管过程中过度依赖政府的现状，鼓励并扶持相关中介服务机构的发展，强化社会监督和第三方监管，提倡行业协会、企业、科研机构、消费者和各类新闻媒体共同参与决策和监督，形成一定的约束和制衡机制。
（六）完善政府政策支持体系
在有机农业发展中，政府扶持不仅是主要的，有时甚至是关键的。
首先，加大有机农业转型期的资金扶持力度。有机农业在转型期需要较高的成本投入，且产量往往较常规农业低。产业化经营中龙头企业收购有机农产品时一般需要现金结算，流动资金占用量很大。这些都需要政府予以一定的资金支持。发达国家在有机食品产业起步阶段，政府一般都会采取政策优惠、资金支持等方式进行鼓励。1980年7月，法国农业指导法规定，从事生物农业的农民在过渡时期内政府予以一定补贴。英国也于1981年和1986年相继制定了两部法律，对从事“环保型”农业、生产无公害食品的农民进行减产补偿。[9]（p49—50）借鉴这些经验，吉林省可通过“厚此薄彼”的方式推动传统农业向有机农业转型。一方面，对有机农业生产者、经营企业和技术研发单位增加财政补贴或实行税收减免，并通过农村信用合作社、农业发展银行对其进行信贷支持；[10]（p102）另一方面，提高农药和化肥生产企业的税负并逐步扩大高残留农药限制范围。两相对照，从降低投入品成本的角度促进传统农业向有机农业转型。
其次，加大有机农业科技研发扶持力度。有机农业科技进步与创新依赖于资金的持续投入，为此，吉林省应建立以政府投入为引导、企业投入为主体、银行贷款为支撑、社会资金为补充的多元化资金投入体系。切实加大财政投入力度，确保其增幅高于经常性财政收入的增幅。同时，积极吸引更多外资和中央部委资金投入有机农业领域。为保障资金落到实处，可设立有机农业发展与科技保障专项基金，主要用于有机农业生态环境建设、科技创新和成果转化、相关实验室和试验站建设及有机农业从业人员科技培训等方面的支出。
再次，建立健全有机农业信息化体系。当前，发达国家已普遍应用信息网络服务农业。美国210万个农场中60%左右已联网。农场主运用网络签订购销合同，不仅降低了农业风险，也显著提高了生产效率。吉林省也应借鉴这种做法，逐步建立起权威性的有机农产品供求信息网络，一方面对当地主导和优势农产品的市场前景提供预测分析；另一方面及时提供相关国家和地区的技术标准和质量要求，开展咨询活动和跟踪服务。
（七）完善有机农产品流通体制
有迹象表明，目前我国中高收入群体和受教育程度较高的城市居民，对有机农产品的支付意愿比较高。2005年底，中国农业大学何慧丽副教授将河南兰考南马庄合作社生产的200吨无公害大米运到北京，很快即被80多个单位和个人认购，并在京举办了“价格听证会”。部分城市的相关调查也表明，符合相应质量要求的有机农产品，即使价格比普通农产品高出5%—20%，市场需求仍很旺盛。问题的关键是要建立一条有机农产品购销快捷通道。
首先，打造吉林省有机农产品知名品牌。有机农产品的优质是优价的保证，而品牌则是优质的代名词。目前我国知名的有机品牌不多，这对吉林省来说是个机遇。吉林省应该在有机农业发展进程中着力打造优势名牌产品，并以此为突破口将吉林省有机农产品推向全国。对此，主要有三种模式：一种是普通有机食品→名牌有机食品；另一种是名优食品→名牌有机食品；最后一种模式难度最大，就是普通食品→名牌有机食品。在实践中，吉林省可对相关企业的产品成长阶段、市场认可度等进行评估，根据其培养价值确定政策扶持力度。
其次，加快有机农产品流通体系建设。完善有机农产品流通管理，加强流通体系建设，以缓解农业小生产与大市场之间的矛盾。为此，一要培育区域性有机农产品批发市场。根据具体条件和实际需要，这一市场可建在有机农产品生产基地附近，促进产销衔接。在经济较发达的长春、吉林两市，也可以根据有机食品数量和种类建立集散地。二是组织零售网络。今后，吉林省一方面要继续运用连锁点、专卖店、超市等组织形式，提高效率、确保质量、防范假冒伪劣商品；另一方面，要创造条件，大力发展物流配送中心，优化有机食品供应链。要扶持一批跨地区、跨部门、跨所有制的大型连锁经营公司，建立和完善供应链管理信息系统，面向全国发展网络，建立具有低温冷藏、冷链运输等符合食品卫生要求的现代化生鲜食品配送中心，开展有机食品配送业务。
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体制障碍 第12篇
吴敬琏是在以“改革的重点任务和路径”为主题的“中国经济50人论坛2013年年会”做出上述表示的。他说, 增长方式转型已经提出近20年, 至今未能取得显著成效, 问题在于体制性障碍未消除。由于“政府主导”抑制了市场在有效配置资源和形成兼容激励中的作用, 对发展战略性新兴产业和加快城镇化都起了负面作用。
吴敬琏认为我国城镇化质量差 (效率低) 的主要原因在于三方面:一是土地产权制度缺陷使获取土地差价成为各级政府推进城镇化的主要动力;二是政府偏离提供公共品的职能定位, 成为“城市经营者”, 财政也偏离公共财政的方向;三是各级政府的GDP增长导向, 使我国城市化离开了创新的基本功能, 部分地区甚至演变为大拆大建的“造城运动”。
对于贫富差距过大, 吴敬琏认为主要原因有四个方面:首先是初次分配中劳动收入的份额低下;其次是土地产权不明确使广大农民土地收益受到侵蚀;再次是资本市场缺乏规范使中小投资者利益受损;此外, 还有垄断特权损害中小企业和消费者权益。